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以下謹就釋字第五五三號解釋、解釋理由書、協同意見書及不同意見書等內容相關見解與問題-臺北市里長延選違憲違法與否之法理爭議-彙整解析如下，供各界參考 [1]：



一、釋字第五五三號解釋之重點

司法院大法官業已於九十一年十二月二十日舉行之第一二０六次會議中，就台北市政府（一）為依據地方制度法第八十三條第三項所定法定職權，核准台北市第九屆里長延選，與行政院適用法律所持見解有異，聲請統一解釋案﹔（二）為核准里長延選，行政院對其辦理地方自治事項認為不合法予以撤銷，致其辦理自治事項是否適法發生疑義，聲請解釋案﹔（三）為依法定職權核准里長延選，與行政院行使職權，適用法律發生有牴觸憲法之疑義，並引發適用憲法之疑義，聲請解釋案，作成釋字第五五三號解釋。解釋文重點如下：

第一，因台北市為憲法第一百十八條所保障實施地方自治之團體，且本件事關修憲及地方制度法制定後，地方與中央權限劃分及紛爭解決機制之釐清與確立，非純屬機關爭議或法規解釋之問題，亦涉及憲法層次之民主政治運作基本原則與地方自治權限之交錯，自應予以解釋。

第二，地方制度法第八十三條第一項規定：「直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長及村（里）長任期屆滿或出缺應改選或補選時，如因特殊事故，得延期辦理改選或補選。」其中所謂特殊事故，在概念上無從以固定之事故項目加以涵蓋，而係泛指不能預見之非尋常事故，致不克按法定日期改選或補選，或如期辦理有事實足認將造成不正確之結果或發生立即嚴重之後果或將產生與實現地方自治之合理及必要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影響及於全國或某一縣市全部轄區為限，即僅於特定選區存在之特殊
事故如符合比例原則之考量時，亦屬之。上開法條使用不確定法律概念，即係賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地，蓋地方自治團體處理其自治事項與承中央主管機關之命辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適法性為之，其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似（參照訴願法第七十九條第三項）；後者除適法性之外，亦得就行政作業之合目的性等實施全面監督。本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重該地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變
更。

第三，對此類事件之審查密度，揆諸學理有下列各點可資參酌：（一）事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。（二）原判斷之決策過程，係由該機關首長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，均應予以考量。（三）有無應遵守之法律程序？決策過程是否踐行？（四）法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無錯誤？（五）對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。（六）是否尚有
其他重要事項漏未斟酌。又里長之選舉，固有例外情事之設計如地方制度法第五十九條第二項之遴聘規定，但里長之正常產生程序，仍不排除憲法民主政治基本原則之適用，解釋系爭事件是否符合「特殊事故」而得延辦選舉，對此亦應一併考量，方能調和民主政治與保障地方自治間之關係。本件因不確定法律概念之適用與上級監督機關撤銷之行政處分有不可分之關係，仍應於提起行政訴訟後，由該管行政法院依照本解釋意旨並參酌各種情狀予以受理審判。

第四，本件台北市政府對於行政院依地方制度法第七十五條第二項撤銷其延選決定，台北市政府有所不服，乃屬與中央監督機關間公法上之爭議，雖得依地方制度法第七十五條第八項聲請本院解釋，然因係中央監督機關之撤銷處分違憲或違法之具體審理，衡諸憲法設立釋憲制度之本旨，係授予釋憲機關從事規範審查權限（參照憲法第七十八條），除由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外（參照憲法增修條文第五條第四項），尚不及於具體處分違憲或違法之審理（本院釋字第五二七號解釋理由書參照）。本件行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之行為，係中央
主管機關認有違法情事而干預地方自治團體自治權之行使，涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分，並非行政機關相互間之意見交換或上級機關對下級機關之職務上命令。上開爭議涉及中央機關對地方自治團體基於適法性監督之職權所為撤銷處分行為，地方自治團體對其處分不服者，自應循行政爭訟程序解決之。其爭訟之標的為中央機關與地方自治團體間就地方自治權行使之適法性爭議，且中央監督機關所為適法性監督之行為是否合法，對受監督之地方自治團體，具有法律上利益。為確保地方自治團體之
自治
功能，本件台北市之行政首長應得代表該地方自治團體，依訴願法第一條第二項、行政訴訟法第四條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷，受訴法院應予受理。其向本院所為之釋憲聲請，可視為不服原行政處分之意思表示，不生訴願期間逾越之問題（參照本院院字第四二二號解釋及訴願法第六十一條），其期間應自本解釋公布之日起算。惟地方制度法關於自治監督之制度設計，除該法規定之監督方法外，缺乏自治團體與監督機關間之溝通、協調機制，致影響地方自治功能之發揮。從憲法對地方自治之制度性保
障觀點，立法者應本憲法意旨，增加適當機制之設計。





二、不確定法律概念與法令解釋權之關聯性

蓋法律條文者，可分「完全法條」與「不完全法條」﹔前者是指由「構成要件」與「法律效果」結合而成之法律條文。其中，「構成要件」通常是由「確定法律概念」與「不確定法律概念」共同組織之﹔對於「不確定法律概念」者，適用者（包括中央機關與地方機關、司法機關等）自有法令解釋權之判斷空間。

又本號解釋明確指出：「地方制度法第八十三條第一項規定：「直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長及村（里）長任期屆滿或出缺應改選或補選時，如因特殊事故，得延期辦理改選或補選。」其中所謂特殊事故，在概念上無從以固定之事故項目加以涵蓋，而係泛指不能預見之非尋常事故，致不克按法定日期改選或補選，或如期辦理有事實足認將造成不正確之結果或發生立即嚴重之後果或將產生與實現地方自治之合理及必要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影響及於全國或某一縣市全部轄區為限，即僅於特
定選區存在之特殊事故如符合比例原則之考量時，亦屬之。

上開法條使用不確定法律概念，即係賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地，蓋地方自治團體處理其自治事項與承中央主管機關之命辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適法性為之，其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似（參照訴願法第七十九條第三項）；後者除適法性之外，亦得就行政作業之合目的性等實施全面監督。本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重該地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更。」

依此觀之，行政院及內政部作為地方制度法之主管機關，自得對上開「不確定法律概念」-「特殊事故」-加以解釋或進行認定，地方自治團體則應予以尊重，亦屬當然﹔如地方自治團體對於自治監督機關之行政解釋不服，則應先循訴願、行政訴訟程序解決，亦屬當然。

對於本案，大法官陳計男另表示：按我國憲法關於司法審查制度之設計，對於法律違憲之爭議，係由大法官以司法院解釋解決之，除由大法官組成憲法法庭審理政黨違憲解散事項，得為具體事件之審理外，尚不及於具體處分違憲或違法之審查。故機關適用法規，如有違法之疑義，在行政系統上，有上級機關者，原則上應由上級機關依職權予以解決。惟關於地方自治事項，在地方自治機關行使其自治權時，從行政機關之體系及層級上言，中央主管機關固為其上級機關，但從自治層級言，中央主管機關並非立於自治機關之上級機關地位，更非中央主管機關之內部機關。就職權之
行使言，中央法規之解釋，例如地方制度法等，中央主管機關對其主管之中央法規雖有解釋之權，即通常所謂之釋令或釋示，但若其內容涉及地方自治機關自治權之職權行使，例如本件延選案，依地方制度法第八十三條第三項規定，村里長之延選由地方自治政府核准辦理，而屬地方自治機關決定之具體自治權職權行使。則中央主管機關對於所涉及之同條第一項規定延選事由「特殊事故」之不確定法律概念，雖非不可表示其意見或作成釋示（令），且該意見或釋示（令）並可拘束其內部機關或其下級機關；惟地方自治團體於此情形（例如上述延選案），因非中央主管機關之內
部機
關或其下級機關，為獨立人格之公法人，對於該不確定法律概念之規定，自非不可本於其確信，解釋法律而予適用，除其判斷有恣意、濫用或其他違法情事外，尚不當然應受中央主管機關見解之拘束。中央主管機關如有不同意見，倘認地方自治團體之判斷有違憲等之疑義，或地方自治團體認主管機關對其行為認為違憲等情事有疑義，在未經行政院為撤銷之處分前，均可依同法第七十五條第八項規定，聲請本院大法官解釋，用以統一法律見解。此與外國法例有規定依「解釋訴訟」之解決方法者不同。若中央主管機關對於地方自治機關本於地方自治權已就其認定之事實適用法律
而為具體行政行為例如發布本件延選案，認其確有違法情事，並報由行政院函令將其處分撤銷，旋即由行政院本於適法性監督將該行政行為為撤銷之處分時，行政院既依其單方之撤銷處分將地方自治機關之具體行政行為(延期改選里長)予以撤銷，使其發生失效效果，其撤銷處分行為自屬訴願法上第三條第一項所定「行政處分」，已非行政機關相互間之意見交換或上級機關對下級機關之職務命令，亦非單純行政機關內部之事實行為，或行政指導，或為抽象之釋示或釋令之爭議可比。此種因具體事件之紛爭，既屬關於地方自治團體就憲法所保障自治權行使受有侵害之爭議，地方
自治
團體對之如有不服，自應依訴願法第一條第二項規定，提起訴願以為救濟，倘仍不服訴願決定時，則應循司法救濟之行政訴訟程序，依撤銷訴訟(行政訴訟法第四條)解決之，而不屬本院大法官之職掌範圍。此即現行憲法對於司法審查分工規定精神之所在。或有持：本件所涉及者為行政院與台北市政府間之爭議，為最高級地方自治團體與中央機關間之爭議，宜仿外國法例，以憲法訴訟由本院大法官直接審理之見解者。惟我國憲法關於司法審查制度之設計有如上述，除憲法另作修正外，似難以外國制度作為本院大法官得逕為受理解釋之依據。本件爭議之行政院所為撤銷行政處分
，其理由不採台北市政府所表示之法律意見，並採內政部之意見而予支持。中央主管機關於台北市政府因見解上之歧異，仍未依法改選時，未依同法第七十六條規定代行處理辦理改選，僅依同法第七十五條第二款規定，逕為撤銷之行政處分。可知行政院與台北市政府對於「辦理里長之改選」為「自治事項」一點，雙方並未發生有憲法上之疑義，所爭執者為延選之事由，是否合於「特殊事故」之認定差異，則關於該行政處分是否違法之司法審查，自應循行政訴訟程序解決。此時行政法院就某事實或情況是否合於地方制度法第八十三條第一項所定「特殊事故」，而可適用同條第
三項
規定之認定，即為該院認定事實職權之行使，僅生適用法律有無錯誤之違法問題。縱其認定有違法，除經依再審程序將原判決廢棄外，受判決之當事人自應受該判決之拘束（行政訴訟法第二百十四條第一項參照）。於此情形，既非關於確定判決所適用之法律有無牴觸憲法，自亦無司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款聲請解釋規定之適用。再者，本件延選事務係屬地方自治事項，自非地方制度法第三十條第六項、第七十七條第二項法律位階性或權限爭議之「法律解釋事件」。亦非如外國立法例上（例如日本行政事件訴訟法第六條、韓國行政訴訟法第三條第四項）之機
關訴訟型態。則該外國法例在本號解釋上，仍無參酌之餘地。





三、不確定法律概念、行政裁量與地方自治保留、司法審查（含受理訴訟、受理聲請解釋）之關聯性

大法官孫森焱表示：本號解釋理由書略謂本件係台北市政府與中央監督機關間發生公法上爭議，有待具體審理中央監督機關之撤銷處分有無違憲或違法之情形，非本院以解釋所得解決。台北市如對行政院撤銷其延期辦理里長選舉決定之處分行為不服，應循行政爭訟程序解決之。然則延期辦理里長選舉之決定是否符合地方制度法第八十三條第一項所謂特殊事故之意義，應由行政法院審理認定為是。本院大法官如就此不確定法律概念為解釋，則唯有揭示抽象之原則。如以具體文字表明其範圍，無異侷限法律條文之內涵意旨，不但侵犯立法自由形成範圍，且妨礙法院認事用法之職
權行使。本解釋意旨謂特殊事故之意義在概念上無從以固定之事項加以涵蓋，並提示「不能預見之非尋常事故」、「符合比例原則之考量」、「尊重該地方自治團體所為合法性之判斷」（以上看解釋文）、「調和民主政治與保障地方自治間之關係」（看解釋理由書）等原則，於具體事實是否具備此要件，仍有待該管行政法院為適法之審認。

整體而言，本號解釋指出：地方制度法第八十三條第一項所謂特殊事故得延期辦理改選或補選，在概念上無從以固定之事故項目加以涵蓋，而係泛指不能預見之非尋常事故，致不克按法定日期改選或補選，或如期辦理有事實足認將造成不正確之結果或發生立即嚴重之後果或將產生與實現地方自治之合理及必要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影響及於全國或某一縣市全部轄區為限，即僅於特定選區存在之特殊事故如符合比例原則之考量時，亦屬之。上開法條使用不確定法律概念，即係賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地，蓋地方自治團體處理其自治事項與承
中央主管機關之命辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適法性為之，其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似（參照訴願法第七十九條第三項）；後者得就適法性之外，行政作業之合目的性等實施全面監督。本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更。對此類事件之審查密度，揆諸學理有下列各點可資參酌：（一）事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫藥、能力
或學
識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。（二）原判斷之決策過程，係由該機關首長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，均應予以考量。（三）有無應遵守之法律程序？決策過程是否踐行？（四）法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無錯誤？（五）對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。（六）是否尚有其他重要事項漏未斟酌。又里長之選舉，固有例外情事之設計如地方制度法第五十九條第二項之遴聘規定，但里長之正常產生程序，仍不排除憲法民主政治基本原則之適
用，解釋系爭事件是否符合「特殊事故」而得延辦選舉，對此亦應一併考量，方能調和民主政治與保障地方自治間之關係。本件因不確定法律概念之適用與上級監督機關撤銷之行政處分有不可分之關係，仍應於提起行政訴訟後，由該管行政法院依照本解釋意旨並參酌各種情狀予以受理審判。

本件台北市政府對於行政院依地方制度法第七十五條第二項撤銷其延選決定，台北市政府有所不服，乃屬與中央監督機關間公法上之爭議，雖得依地方制度法第七十五條第八項聲請本院解釋，然因係中央監督機關之撤銷處分違憲或違法之具體審理，衡諸憲法設立釋憲制度之本旨，係授予釋憲機關從事規範審查權限（參照憲法第七十八條），除由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外（參照憲法增修條文第五條第四項），尚不及於具體處分違憲或違法之審理（本院釋字第五二七號解釋理由書參照）。本件行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之行為，係中央主管機
關認有違法情事而干預地方自治團體自治權之行使，涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分，並非行政機關相互間之意見交換或上級機關對下級機關之職務上命令。上開爭議涉及中央機關對地方自治團體基於適法性監督之職權所為撤銷處分行為，地方自治團體對其處分不服者，自應循行政爭訟程序解決之。其爭訟之標的為中央機關與地方自治團體間就地方自治權行使之適法性爭議，且中央監督機關所為適法性監督之行為是否合法，對受監督之地方自治團體，具有法律上利益。為確保地方自治團體之自治功
能，
本件台北市之行政首長應得代表該地方自治團體，依訴願法第一條第二項、行政訴訟法第四條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷，受訴法院應予受理。其向本院所為之釋憲聲請，可視為不服原行政處分之意思表示，不生訴願期間逾越之問題（參照本院院字第四二二號解釋及訴願法第六十一條），其期間應自本解釋公布之日起算。惟地方制度法關於自治監督之制度設計，除該法規定之監督方法外，缺乏自治團體與監督機關間之溝通、協調機制，致影響地方自治功能之發揮。從憲法對地方自治之制度性保障觀點
，立法者應本憲法意旨，增加適當機制之設計。

依此觀之，臺北市政府不是沒有行政裁量權，而係其行政裁量-即：對法律效果之選擇-亦須符合前述地方制度法第八十三條之法律構成要件之該當姓，且在程序上與實體上尚須符合「民主國家原則」、「住民自治原則」、「正當法律程序原則」等相關法理之拘束。

同時，就「判斷餘地理論」而言，大法官孫森焱表示：本件解釋理由書依學理提出事件審查密度之參酌原則有六，其中（一）事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫療、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。（二）原判斷之決策過程，係由該機關首長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，均應予以考量。惟關於前者，原判斷若涉及人民基本權之限制，即應採較高之審查密度，為保障憲法規定人民之基本權所應然。至能力或學識之測驗，專由
職司測驗之人依其專門學驗獨立判斷，不受任何人左右者，例如典試委員對試卷答案之採分，法院無從以裁判認定其當否（參看本院釋字第三一九號解釋）；學術研究之作品，有何價值，法院不得本於學術批判之立場評定其優劣（參照民法第一六五之二規定）。又環保及醫療本即屬於科技之一環，其有爭執之見解，倘在相關領域之學術及實務上尚無定論，則法院將該見解採為裁判之依據，即不得以低審查密度衡量。關於後者，原判斷當否之認定，茍係經由體制內合法程序所作決策，則不應因是否由該機關首長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成而有不同
之審
查密度。如專依本解釋理由書此項意旨，機關首長為規避行政或民、刑事責任，遇有棘手爭議問題，即非不得將其推諉，由所謂專業及獨立行使職權之成員合議機構作成決議而後行之，造成無擔當、諉過他人之首長。最高法院就鑑定意見之採用，著有七十九年台上字第五四０號判例：「法院固得就鑑定人依其特別知識觀察事實加以判斷而陳述之鑑定意見，依自由心證判斷事實之真偽。然就鑑定人之鑑定意見可採與否，則應踐行調查證據之程序而後定其取捨。倘法院不問鑑定意見所由生之理由如何，遽採為裁判之依據，不啻將法院採證認事之職權委諸鑑定人，與鑑定僅為一種
調查證據之方法之趣旨，殊有違背。」本判例於所謂「專業及獨立行使職權之成員合議機構」作成之鑑定意見亦有適用，法院對合議機構鑑定意見之審查密度與對鑑定人個人鑑定意見之審查密度應無分軒輊，此於行政法院認定原判斷之決策是否適法有當，可供參考。

綜上所述，大法官戴東雄另表示：純調整里行政區域不立即構成「特殊事故」，此係多數大法官在本號解釋之理由書強調本件既為地方自治事項又涉及不確定之法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重該地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更，對此類之審查密度，從學理方面提出六點可參酌事項，本席可資贊同，但仍有補充說明之處。

氏認為按調整里行政區域本身，應非判斷是否為特殊事故之唯一依據。調整里之行政區域乃一客觀之事項，任何地方自治團體均得基於本身地方自治事項之辦理，作合目的性的調整行政區域乃理所當然。問題之關鍵在於調整里行政區域致延期改選之因果關係如何？延期改選有無人為操縱之因素，抑或為非比尋常之事故發生？里行政區域之調整，其本身不能決定是否為「特殊事故」，而應從調整里行政區域之原因而導致里長改選延期之整個事情之後果，加以綜合的判斷，始能決定上級監督機關有無逾越適法性之監督權，抑或地方自治團體有無恣意、濫用或其他違法之情事存在
。

且按不確定之法律概念出現於各種法律條文中，比比皆是，而其解釋發生爭議時，應由實際負責之司法機關判斷有如上述。惟解釋該各種不同之不確定概念均有其共同特性，即應就該事實狀況與其因果關係全盤瞭解後，始為綜合性之判斷。例如解釋「不堪同居之虐待」不確定概念時，應斟酌當事人之地位、教育程度及其他情事定之（三十二年上字第一九０六號參照）。又如裁判離婚時陷於生活困難之贍養費之請求，其給與是否相當之不確定概念，當視贍養人之經濟能力及被贍養者需要狀況權衡規定，至贍養以何時為準，須於請求贍養費時斟酌雙方現況定之（民法第一０五七
條、院解字第七四四號參照）。

本案戴東雄大法官認為有鑑於此，為有助於本件爭議之解決，受理救濟之機關對以下各點均應請一併參酌：

（一）里長的任期為地方制度法第五十九條第一項所明定，其產生經由里長之選舉，其與里民之間自有公法上之契約關係存在，地方自治團體如藉特殊事故之理由辦理延期改選，有無違背與選民間的約定，抑或因其層次低，不必顧慮與選民間的約定？

（二）全國各縣市政府均因人口之變動需要調整里行政區域，但各縣市政府均在里長改選前調整完成，而無影響里長之改選，祇有台北市政府未能如期調整，台北市是否有非比尋常之事故發生，以致影響里長之改選，抑或另有其他特殊原因，而延期改選？

（三）台北市調整里行政區域，全市共有四三五里之多，依台北市政府提供之資料，影響里長選舉之行政區域約為六十多里，約占七分之一，為此里數之調整而影響全部四三五里之選舉，有無違反多數意見所稱之比例原則，抑或因全市里長任期一致性起見或另有其他原因，而必須將全市里長全部延期改選？如期改選與延期改選里長之利弊衡量又如何？

（四）依法律之規定，本屆里長之改選應在民國九十一年六月八日改選，但台北市政府遲至同年四月四日始通知台北市選舉委員會，然後台北市政府於民國九十一年四月八日公告延選辦理里長選舉。以如此急迫的時間變更選舉之日期，有無對於選舉準備人力、物力之里長候選人違反公法上保護信賴利益之原則，抑或里行政區域因非自治團體，不必顧慮該原則？

（五）綜合判斷的結果，「特殊事故」之涵義所界定之範圍，究為合法性監督抑或合目的性之監督？

對此，曾華松大法官則認為表示不同的看法：（一）依中華民國憲法有關地方制度之規定，中央尚無得逕就特定之地方自治事項發布職務執行命令之依據，現時設置之地方自治監督機關，亦無就地方自治事項又涉及不確定法律概念，逕行以本身之判斷予以替代之權限。（二）直轄市里長延期辦理改選或補選，應由直轄市政府核准後辦理，地方制度法第八十三條第三項定有明文。直轄市里長任期屆滿或出缺應改選或補選時，如因特殊事故，得延期辦理改選或補選，同條第一項亦設有規定。既由直轄市政府為之，基於憲法第一百十八條及憲法增修條文第九條第一項，直轄市之自
治，受法律保障之規定，暨地方制度法第七十五條第二項，直轄市政府辦理自治事項，祇受憲法、法律及基於法律授權之法規監督之理由。直轄市政府因特殊事故，辦理里長延選或改選時，關於特殊事故之認定，除有顯然違法或越權濫權之情形外，自應尊重直轄市政府之決定。（三）上揭特殊事故之認定基準，法律並未授權統由自治監督機關之內政部暨行政院訂之，而特殊事故之不確定法律概念，容有法律見解之歧異，惟在法律範圍內之多數選項基準，既為法之所許，自不得由自治監督機關在無顯然違法之情形下，以所謂違法為理由，逕予撤銷該直轄市政府核准延選里長之
決定
。（四）多年以來，行政先例，諸多關於首揭法條所指特殊事故之案例，為維持法律秩序之安定，特殊事故之認定，該直轄市政府援例參照辦理，尚難謂為其所為行政裁量有恣意濫權之違法。至於准予延選並不以有不可抗力或重大事故為限，祇要有特殊事故，即得為之。此項因特殊事故，既得延選之法條規定有無違反民意政治乙節，核屬地方制度立法自由裁量之空間，非本院解釋範圍。

然而，地方自治團體儘管有行政裁量權可以決定里長延選事宜，但絕對不能違背中央主管機關對「不確定法律概念」之認定，即使臺北市自身為之-對地方制度法條文-解釋或認定，亦須對中央的專業判斷-似已屬專業性的「判斷餘地」-先予以尊重才是。尤其是，大法官蘇俊雄認為：自治事項之辦理涉及不確定法律概念者，如關係到民主政治運作基本原則、或憲法所保障人民政治性基本權（如選舉權、言論自由、結社自由與集會自由）、或人身自由等權利類型者，則應對自治團體為較高密度之審查。本件台北市政府因延選里長而與中央對地方制度法第八十三條「特殊事故」不
確定法律概念發生解釋上之爭議，依合憲性控制之觀點，解釋地方制度法第八十三條所謂之「特殊事故」，不應排除憲法所設定客觀價值秩序之思考。而所謂客觀價值秩序，除憲法條文明示的規範內容外（如憲法第一條、第二條之民主原則），尚包括釋憲機關透過釋憲機制將抽象之憲法條文加以詮釋，並適用於具體個案後，所形塑出之憲法價值體系。故地方自治團體關於自治事項之辦理，中央主管機關對於不確定法律概念所為之釋示，司法機關對於自治監督合法性之判斷等國家機關公權力之行使，均應本此意旨，受憲法解釋所具體彰顯之憲法原理原則之拘束，如此始得以維
護憲
法規範框架下政治秩序運作之和諧。

此外，大法官謝在全另表示：就「特殊事故」為解釋有侵害審判獨立原則之嫌，氏認為按憲法第八十條規定，法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉，明文揭示法官從事審判僅受法律拘束，不受任何其他形式之干涉（本院釋字第五三０號解釋參照）。為維護審判獨立原則，上開第五三０號解釋對於最高司法機關對一般通案提供相關法令、有權解釋之資料或司法實務之見解，作為所屬司法機關人員執行職務之依據，仍多所設限。若對具體個案提供判斷之認定標準，其有違背審判獨立原則之疑懼，實更為明顯。本院即有大法官指出：「法官獨立審判係指法官為
審判主體，不受命令指揮。審判獨立之擔保端在排除任何影響，任何行政命令如其對象為法院，而內容又係針對法院之審判行為，不論在外觀上是否係以行政規則之形式出之，或以內規形式假以其他名目，．．．，均在排除之列。」「因此不唯企圖對具體訴訟案件直接影響之命令為違憲，對未來可能進行之訴訟程序間接或從旁加以影響者亦屬之」「其對訴訟逕行審理及判決有影響之引導或建議預先予以規範者，已不僅為獨立審判之妨害，而係獨立審判之危害」。一般命令對獨立審判之法官尚且如此，則對具體訴訟案件之法律意見指示，其係審判獨立原則之違背，似無爭執之
餘地
。本院大法官職司憲法解釋及法律、命令統一解釋，對於憲法、法律等規定之文義、抽象或不確定概念於適用發生之疑義或爭議時，予以解釋釐清，固然責無旁貸，本院歷來對此亦不乏解釋之先例。例如本院釋字第一０四號解釋之商標法「世所共知」；釋字第一四七號解釋之民法裁判離婚事由「正當理由」；釋字第二三六號解釋土地法之「不依核准計畫使用」或「不實行使用」；釋字第三三二號解釋學校教職員退休條例之「繼續服務」；釋字第三九九號解釋姓名條例之「字義粗俗不雅或特殊原因」；釋字第四０六號解釋都市計畫法之「其他應加表明之事項」；釋字第四０七
號解釋之「猥褻出版品」；釋字第四三二號解釋會計師法之「廢弛其業務上應盡之義務」；釋字第四八六號解釋商標法之「其他團體」；釋字第五二一號解釋海關緝私條例之「其他違法行為」及釋字第五四五號解釋醫師法之「業務上之不正當行為」等均是。上述解釋涉及具體訴訟之個案者，盡皆由人民或法人於依法定程序提起訴訟，經確定終局裁判後，依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款、第七條第一項第二款規定聲請釋憲，或最高行政法院依同法第五條第二項規定，或由法官依本院釋字第三七一號解釋聲請解釋。然本件係由本院指示應依行政爭訟程序解決，根
本尚
未進入訴訟程序，與上開解釋先例完全不同，自不能以此類彼。按民事、刑事、行政訴訟之審判，及公務員之懲戒係由法院或公務員懲戒委員會審理，而解釋憲法與統一解釋法律及命令則由司法院大法官為之，此觀憲法第七十七條、第七十八條及第七十九條第二項之規定即明。是憲法就司法權之分派截然分明，自應各守職權之分際，不容任意逾越。且於審判系統上司法院大法官更非法院或公務員懲戒委員會之第四審或上級審，對於法院或公務員懲戒委員會受理中或可能即將受理之具體個案，除對受理之個案有聲請釋憲之情形外，要無經由受理聲請釋憲案之解釋，事先表示法
律意見或指示應如何辦理之權。又本院大法官解釋，固有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之（釋字第一八五號解釋參照），所指「各機關」自亦包括法院或其他司法機關在內；然法院之受拘束是指對一般通案之情形而言，要非指對尚未受理之具體個案，大法官得先表示自己之法律意見，使法院於日後受理該具體個案受其解釋見解之拘束。蓋若不如此解釋，則憲法上開司法權之分派必流於空談。上開第一八五號解釋特別指明：（普通法院之）「確定終局裁判所適用之法律或命令，或其適用之法律、命令所表示之見解發生有牴觸憲法之疑義
，經
本院依人民聲請解釋認為確與憲法意旨不符時，是項確定終局裁判即有再審或非常上訴之理由。」（前揭解釋文及理由書參照）。換言之，法院法官仍係於其裁判所適用之法令，或適用法令所表示之見解，經本院解釋認屬違憲後，聲請解釋之當事人對該裁判以再審或其他法定程序尋求救濟時，法院就該具體個案之審理始應受本院解釋之拘束。於最高法院或最高行政法院依司法院大法官審理案件法第五條第二項規定，或法官依本院釋字第三七一號解釋聲請釋憲者，法院受拘束之效果亦同。易言之，法院受理具體個案應受本院見解之拘束者，應僅以此為限。至嗣後受理其他相類
之案件，應受本院釋憲見解之拘束，此則為本院大法官上述解釋效力之所當然。本號多數意見通過之解釋一方面指出釋憲機關之權限除政黨違憲解散事項之審理外，不及於具體處分違憲或違法之審理，從而認本件台北市應依行政爭訟程序請求救濟，一方面卻又於行政爭訟程序尚未開始之前，擔憂受理個案爭訟之法院未能正確掌握地方制度法第八十三條第一項所定特殊事故之真諦，乃對之作成解釋，表示權威之法律意見，以指導法院之裁判，不僅有干涉法官獨立審判之虞，甚且有逾越憲法所為司法權分派之嫌。





四、結論：邁向「層級化之自治監督」並建立「地方自治團體（機關）訴訟」

當然，本案大法官蘇俊雄也另表示：具體言之，地方自治團體就憲法所保障之自治事項，中央機關應尊重地方之決定，不得為任何之監督；就法律所賦予之自治事項，中央機關得為適法監督，但不得為適當監督（即本解釋所稱「合目的性監督」）；就中央委辦地方之事項，中央機關得同時為適法監督及適當監督。依我國憲法第一百十八條之規定，「直轄市之自治，以法律定之。」相較於憲法分別列舉自治事項之省自治與縣自治，憲法對直轄市自治之保障僅止於直轄市應擁有自治權，但該自治權之內容、範圍、或程度，則屬立法者之裁量。故「直轄市僅其做為地方自治團體的
地位受到憲法的制度保障，至於固有自治事項之內容與範圍則否，充其量只能由普通法律賦予，換言之，只是一種『法律範圍內的自治』，不受憲法直接保障…。」（參許宗力，《論國家對地方的自治監督》，收錄於氏著〈法與國家權力〉，，頁三五七—三六二。）地方制度法第一條第一項即明示「本法依中華民國憲法第一百十八條及（民國八十六年七月二十一日通過之）中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。」故因關於直轄市自治事項均屬法律賦予，依前述見解，中央主管機關對於直轄市辦理地方制度法所賦予之自治事項，得為適法監督。直轄市里長之選舉，雖屬
地方
制度法第十八條明定之直轄市自治事項，亦僅為法律所賦予之自治事項，而非全然不受監督之憲法保障自治事項，上級機關得對之為適法性監督。故自治監督機關認自治團體辦理自治事項時，對中央法律之解釋有誤而撤銷其辦理該自治事項之行政行為，係屬上級機關對地方自治機關行使適法性之監督權。惟該監督權之行使是否合法，有無逾越適法性監督之範圍而為適當性之判斷，則為另一問題。

總之，本篇編寫者須再度強調的是，本號解釋一再表示：對此類事件-北市里長延選案-之審查密度，揆諸學理有下列各點可資參酌：（一）事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。（二）原判斷之決策過程，係由該機關首長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，均應予以考量。（三）有無應遵守之法律程序？決策過程是否踐行？（四）法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無錯誤？（五）對法律概念之
解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。（六）是否尚有其他重要事項漏未斟酌。又里長之選舉，固有例外情事之設計如地方制度法第五十九條第二項之遴聘規定，但里長之正常產生程序，仍不排除憲法民主政治基本原則之適用，解釋系爭事件是否符合「特殊事故」而得延辦選舉，對此亦應一併考量，方能調和民主政治與保障地方自治間之關係。本件因不確定法律概念之適用與上級監督機關撤銷之行政處分有不可分之關係，仍應於提起行政訴訟後，由該管行政法院依照本解釋意旨並參酌各種情狀予以受理審判。

依此觀之，中央對於地方自治團體之監督另須建立「層級化之自治監督體系」，就審查監督密度之高低及其必要性，依法為之適法性監督與適當性監督。

此外，大法官孫森焱另表示：行政訴訟學說上可分為主觀訴訟與客觀訴訟。前者以保護國民個人的權利或法律上之利益為目的；後者乃以維持客觀的法秩序、保障行政之適法性為目的。客觀訴訟因與保護人民之權利或法律上之利益為目的之主觀訴訟有別，故原告無庸具有應受裁判保護之權利或利益。因而性質上，於法律明文承認之情形始得提起，其類型有民眾訴訟與機關訴訟二者。關於機關訴訟，日本行政事件訴訟法第六條規定：「本法稱機關訴訟者，謂國或公共團體之機關相互間，就有關權限之存否或其行使發生紛爭而提起之訴訟。」惟依同法第四十二條規定，機關訴訟
與民眾訴訟同，於有法律規定之情形，以法律所明定者為限，始得提起。第四十三條又規定：「於民眾訴訟或機關訴訟請求撤銷處分或裁決者，除第九條（有關當事人適格）及第十條第一項（有關權利保護必要）規定外，準用有關撤銷訴訟之規定。」「於民眾訴訟或機關訴訟請求確認處分或裁決無效者，除第三十六條（有關當事人適格）規定外，準用有關確認無效等訴訟之規定。」「前二項規定以外之民眾訴訟或機關訴訟，除第三十九條（將當事人訴訟告知為處分或裁決之行政機關）及第四十條第一項（起訴期間為不變期間）之規定外，準用有關當事人訴訟之規定。」按行
政機
關原非權利義務主體，機關相互間有關權限之爭執亦得由上級機關解決，惟為確保機關適法行使其權限，或為解決中央機關與地方自治機關相互間之爭執，亦有必要由司法機關依法定程序以中立第三者立場，加以審理。此所以日本行政事件訴訟法第四十二條規定，機關訴訟於有法律規定之情形，以法律所明定者為限，始得提起。然客觀訴訟是否屬於司法權的範圍，日本學說上尚無定論。至於我國行政訴訟法就機關訴訟則未設明文規定（關於日本行政訴訟制度參看芝池義一著行政救濟法講義、李仁淼著司法權的觀念｜由日本「客觀訴訟」與司法權觀念之論爭，反思我國司法院
定位問題，刊登於翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集「當代公法新論」上冊九一九頁起）。顧德國行政法院法尚無明文規定機關爭訟，惟法院受理機關爭訟，旨在解決地方自治團體之自治機關與國家機關間之爭議，或同一機關內的權限爭議，前者稱機關間爭訟，後者稱機關內爭訟。此類訴訟常涉及機關權限上之政治爭議，經由法院裁判將政治爭議法律化，故具有客觀確認法律秩序之功能。然機關爭訟受理的紛爭係有關機關內部的措施，無直接對外之法律效力，即非行政處分，從而其訴訟類型原則上僅有給付訴訟、不作為訴訟及確認訴訟。學者通說不認為得提起撤銷訴訟，惟有
學者
主張機關主觀的權利範圍受到他機關或上級監督機關所侵害時，此項措施即屬行政處分（關於德國行政爭訟制度參看李惠宗著德國地方自治法上機關爭訟制度之研究，刊登於上揭「當代公法新論」下冊二一五頁起）。

而大法官劉鐵錚也另表示：（一）機關間法律見解爭議，不僅影響政府機關威信，也直接影響人民權益，有速為終局解決之必要，是憲法第七十八條、增修條文第五條第四項明定大法官掌理解釋憲法並有統一解釋法律及命令之權。依司法院大法官審理案件法第七條第一項第一款規定，必須是中央或地方機關就其職權上適用法律或命令所持見解與他機關適用同一法令所已表示之見解有異，且不受他機關見解之拘束時，方得聲請統一解釋。本件聲請案中，地方自治團體之台北市對自治事務有其自主之法令解釋權，而行政院之解釋，只不過為不具拘束力性質之行政指導，對地方自
治團體並無拘束力。雙方發生爭議時，台北市政府自享有聲請大法官為統一解釋之權利。若謂台北市應受上級監督機關見解之拘束，則其自有服從之義務，又何能以行政訴訟尋求救濟？大法官強令當事人以行政救濟解決爭議，不僅理由前後矛盾，也曠日廢時，最後無異剝奪或架空當事人依法原得享有之聲請大法官統一解釋權。此與人民權利遭受侵害，認確定終局裁判適用法令所表示之見解，與其他審判機關之確定終局裁判，適用同一法令時所已表示之見解有異者，須依法定程序聲明不服，或非後裁判變更前裁判之見解者，方得聲請統一解釋之情形大相逕庭（司法院大法官審
理案
件法第七條第一項第二款參照）。大法官對應受理之聲請統一解釋案，有受理之義務，且此一解決途徑可快速解決爭議，何需延宕數月，今多數意見卻不附理由而不予受理，本席自難同意。（二）依地方制度法第七十五條第八項規定：「第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時，得聲請司法院解釋之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」足見發生違法、違憲疑義者，應為地方政府所辦理自治事項之本身，而非監督機關之撤銷行為，此兩者雖有牽連關係，但概念上仍有所不同。因是之故，本件依地方制
度法第七十五條第八項聲請司法院解釋之標的，應是台北市政府延期辦理選舉決定之本身，解釋文竟以中央監督機關之撤銷處分涉及具體行為違憲或違法之審查，認其應提起行政訴訟以求救濟。姑不論審查對象是否錯誤，即就行政院撤銷行為言，性質上是否果為行政處分，本已大有爭論；然無論如何，該條文白紙黑字之「司法院解釋」，實無法轉換為「行政爭訟」。查民國八十八年地方制度法立法審議該條文時，原有五種版本，對於辦理自治事項有無違憲違法發生疑義時，其紛爭解決制度，也有兩種不同之設計，其中之一雖為行政爭訟，但最後為立法者所不採（參見立法院
公報
第八十八卷第五期）。大法官難道可藉由解釋回復立法院所不採之規定？大法官豈可全然無視法律之明文與立法者之原意？司法院大法官審理案件法第十三條明定大法官解釋案件應參考立法資料之規定，又豈是具文。大法官在提示行政法院審查本案時，應注意台北市「對法律概念之解釋，有無明顯違背解釋法則」，不知此一注意事項，是否同樣亦適用於大法官本身？（三）多數意見以台北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權時，自得依訴願法第一條第二項、行政訴訟法第四條提起救濟請求撤銷。姑且不論次級統治團體與國家間，關於憲法所保障之自治事項所生爭
議，是否為訴願法第一條第二項所稱爭訟客體，得提起行政爭訟以求救濟；然無論如何，行政訴訟法第二條已明文規定：「公法爭議，除法律別有規定外，得依據本法提起行政訴訟。」司法院大法官審理案件法第七條第一項所規定法令見解之統一解釋，與地方制度法第七十五條第八項就地方自治事項有無違法違憲發生疑義時，得聲請司法院解釋之規定，難道不是「法律別有規定之公法爭議解決途徑」。統一解釋之要件何其嚴格，聲請司法院解釋之規定，立法時又何其慎重，吾人對法律之明文規定視而不見，而另行創設救濟途徑，繞經訴願及兩審行政訴訟程序，捨近而求遠，
棄有
而就無，迴避法律已有之快速解決紛爭方法而不用，且不談是否有違行政訴訟法第二條之規定，純就訴訟經濟而言，有無此必要，亦有待斟酌。

當然，最好的方式是如大法官謝在全所言：司法院大法官之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，固如前述，惟此項效力之發揮仍在人民及其他國家機關之普遍支持，歙然信服而願照章遵行。是釋憲機關於職權之行使，誠須嚴守司法權之分際，自我謙抑，以累積本院大法官解釋受普遍支持之寶貴資產。中央監督機關對地方自治團體依法行使其監督權，又何獨不然？按地方自治團體受憲法制度保障，其意旨即在於確保地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享有自主與獨立之地位。地方自治團體為與中央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力關係下，垂直分權，
以收因地制宜之效（釋字第四九八號解釋參照）。中央監督機關對地方自治團體監督之目的，應係立於諮詢、輔助之立場，促進地方自治之強化，而非迫使地方自治團體接受其指示，甚而取代地方自治團體之自主決定。準此，有監督權限之各級主管機關如擬依地方制度法第七十五條第二、四、六項規定撤銷地方自治團體行政機關所辦理之自治事項時，自應事先加強溝通，俾實現中央與地方共同協力關係（或謂夥伴關係），以收因地制宜之效果。此亦是本院釋字第四九八號解釋語重心長闡明「地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予尊
重」
之意旨所在。況本件行政院亦認系爭撤銷行為係行政處分，則在撤銷前於程序上更應予受處分之相對人（例如本件之地方自治團體）表示意見之機會（行政程序法第一百零二條參照），俾地方自治團體或得於其所辦理自治事項被撤銷前，有依同條第八項規定聲請本院解釋之機會，而可受同項後段規定之保障。為貫徹地方自治之自主精神，及憲法與地方制度法所一再強調司法權介入之意旨，中央監督機關應不宜輕易介入地方自治團體之自治權行使。惟如此中央監督機關監督職權之依法行使，乃能受地方自治團體之完全尊重與遵行，監督之效力自然展現。





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楊柳岸，曉風殘，煙硝迷漫，魂飛魄散；

斷腸人在吃雞排....

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◆ From: 210.85.32.41