{{ 柒. 高流副執週記 }}_06
三週前的週記，我最後寫下的一句話是：『比較起「硬體」，還有更基本的「行政法人法」，才是現在正在發生的問題』，而這個『現在進行式』的問題，它的時代跨距其實已經很久了。
只要上網搜尋『行政法人』這個關鍵字，很容易就可以知道我們的政府組織，是在二〇〇四年，透過『改制』的方式，將『兩廳院』確立為全國第一個行政法人營運的機構。十年之後，當時力推這個政策的朱宗慶老師，在二〇一三年曾經發表過一篇『推動行政法人 是玩真的嗎』的文章 (http://blog.udn.com/jublog/8150669 )，來檢視十年之間，這個政策執行過程中可以觀測到的若干疑義；而在今年的五月，朱老師因為『北藝中心』的組織架構，再次接受訪問，提出對於『政府』與『行政法人』之間運作的建議：『臂距原則』(https://www.cna.com.tw/news/acul/202005080346.aspx )。
先讓我們仔細看一下朱老師在這將近二十年間所呼籲的重點，然後，讓我們回頭去檢視『行政法人法』的母法條文：https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=A0010102 ，其中第 2 條所載：
『本法所稱行政法人，指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機
關，為執行特定公共事務，依法律設立之公法人。
前項特定公共事務須符合下列規定：
一、 具有專業需求或須強化成本效益及經營效能者。
二、 不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者。
三、 所涉公權力行使程度較低者。
行政法人應制定個別組織法律設立之；其目的及業務性質相近，可歸為同
一類型者，得制定該類型之通用性法律設立之。』
特別是這一句：『不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者』，幾乎闡明了『行政法人』會『裏外不是人』的未來結局。
再從另一個不具公信力、但有參考價值的維基定義來看 (https://zh.wikipedia.org/wiki/%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%B3%95%E4%BA%BA )：
『行政法人，為公法人的一種，乃新公共管理風潮下的產物。為因應公共事務的龐大與複雜性，原本由政府組織負責的公共事務經執行後被普遍認為不適合再以政府組織繼續運作，而牽涉的公共層面又不適合以財團形式為之，遂有「行政法人」的設定。在日本稱之為「獨立行政法人」（日語：独立行政法人／どくりつぎょうせいほうじん）；在英國稱為「executive agency」，多被翻譯為政署。
與財團法人最大的不同是，行政法人的資金來源是政府的預算，並且不再以公務員考試的方式進用人員。行政法人組織採合議制，設有董事會與監事（會），定期召開會議，其下得設執行長，讓領導與執行專業化，也保障專業人員的權益。』
這個說明其中有三個重點：
1. 行政法人是『公法人』。
2. 行政法人的資金來源是政府的預算。
3. 不再以公務員考試的方式進用人員。
容我以一個『過來人』的經驗解釋一下：不論是『北流』或是『高流』，所有以『音樂專業經驗』與熱情投入這類型『流行音樂中心』的業界夥伴，在瞭解這三個重點的順序上，幾乎都有著致命的誤解 - 夥伴們認為自己的專業經驗，可以用『專業聘任』的方式、不經過公務人員考試取得資格，而進入到『流行音樂中心』來為民服務，卻忽略了『順序』上最基本的定義：『流行音樂中心』是廣義的『公部門』，而且它的資金是來自於『政府的預算』，那代表，這與業界夥伴所認知的『音樂產業』完全大相徑庭，所有在『民間』所思考的邏輯，進到這個『公部門』場域都會顯得格格不入。
那是因為：『北流』、『高流』的資金，目前都是來自於政府的預算，所謂帶有『民間專業色彩』的營運團隊，都必然會要受到政府的監督與控管 – 我們當然沒有資格去揮霍納稅人的稅金，但弔詭的是：如果政府自己就能『有效運用預算』來達成『推展流行音樂產業』的目標，又何必成立一個『行政法人』的機制來做『監督與控管』的動作呢？
到底是誰可以、用什麼方式來清楚定義：『不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者』究竟是什麼意思呢？
[一. 高雄觀察_03]
這不是單一場館的問題。
政府與民間，對於『預算』的概念，基本上完全是南轅北轍的：民間、或產業，在設定『預算』時，思考的是『投入成本』與『預期收益』的關聯性；而在市場競爭的態勢下，民間對於『預算』的修正方式，也必須極具時效與調整範圍的彈性。但政府公部門的預算概念，是在會計年度內『執行』完所編列的金額，它在意的不是獲利，而是『執行率』。
『執行率』是什麼慨念呢？就是『你有沒有在既定的時間內把錢花完』。
???
身為民間人士，我們是無論如何都難以體會，『執行率低』對於公務人員是多麼可怕的壓力 – 為什麼呢？因為執行率低代表你的行政效率不彰，公務人員的『長官』在面對民意機關的監督時就會被刮，民意代表可能在下一次的預算審查就會刪減你的預算，這種種一切就會影響你的考績，也就影響你的敘薪與升遷；另一個層面是：在事務執行的過程中，如果發生、發現了任何更應該執行的事項，但因為你沒有在事前編列相關的預算，即使你願意開始發動艱辛的公文簽呈旅行，你也很難在最佳時機點去投入必要的資金 – 然而，真的認真去思考一下：這些『更應該』去做的事項如果沒有做，會有什麼影響嗎？
從『消化預算』的角度來說，其實沒有影響。
我們必須理解：任何一種職業別，都有著該種職業的『專業性』，即使是公務系統也是；我們直覺上會覺得『公務系統的僵化』，如果從『廉政』的角度來解讀，恐怕也是一種不得不然的『防範措施』。現在所遭遇到的問題情境是：藉由『行政法人』的架構，將民間專業人士引流到廣義的公部門，但因為運用的是公眾的稅金，所以這些進入廣義公部門的民間專業人士必須先『學會』公務系統的思考方式 – 但事實是：正因為公務系統的思考方式，不足以因應特定產業的實際需求，所以才需要引入民間專業人士 ……
你可以稍微看出這中間奇特的矛盾點了。
以上所討論的，還只是『行政法人』的本質問題，第二個要討論的，會是『行政法人』的『位階』問題。
依據『行政法人法』母法第 41 條『經中央目的事業主管機關核可之特定公共事務，直轄市、縣（市）得準用本法之規定制定自治條例，設立行政法人』，北、高兩市的『流行音樂中心』也因此設立了各自的行政法人與相應的自治條例。檢視『高雄市高雄流行音樂中心設置自治條例』(https://outlaw.kcg.gov.tw/LawContent.aspx?id=GL001344#lawmenu ) 第二條：『本中心為行政法人，其監督機關為高雄市政府。』
由於我的專業完全不是法律面向，所以我在研讀這個法條時，一直有一個疑惑：『市政府』包含了許多局、處，又或者說，這些局、處的總和稱之為『市政府』，那麼，究竟『監督機關為高雄市政府』的『機關』，到底指的是什麼對應的局、處單位呢？但反過來說：如果是由『局、處』來監督『行政法人』，那麼，『行政法人』就應該是某『局、處』的下轄單位？如果這個邏輯成立，那麼法條上何以不載明『監督機關為高雄市政府某局、處』呢？
這個『位階』問題，除了預算編列、核銷的對口單位有無監督權責，它甚至會連所謂『流行音樂中心』建物、硬體財產的撥交、點收，乃至於後續的營運『主體性』，都因此而存在著潛藏的結構性疑慮 – 我說了：這不是單一場館的問題，『北流』與『高流』在現階段都已經開始面臨到這種曖昧的困境。
再回頭看看朱宗慶老師在推動『行政法人』這將近二十年所一再關注的環節，不禁令人疑惑，這一種介於『官』與『民』之間的架構，到底應該多少是『官』、多少是『民』，才有可能讓當時設計之初的『完美的平衡』，可以被理想地實踐呢？
我看不出來。
而本文所述，都還沒有把其他更複雜的『人』的變數列入討論呢。
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後記.
先偷渡一篇值得一讀的相關文章：http://www.funscreen.com.tw/feature.asp?FE_NO=1580#fn6
再附錄一下臺灣目前所有行政法人總表：http://www.ccj.url.tw/VerwR/PDF/%E8%A1%8C%E6%94%BF%E7%B5%84%E7%B9%94%E6%B3%95/%E6%88%91%E5%9C%8B%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%B3%95%E4%BA%BA%E7%B8%BD%E8%A1%A8.pdf
我很想強調：現行最成功、最有代表性的『行政法人』機構，應該就是『國家表演藝術中心』，但是，它從 1975 年成立之初，到 2004 年之間，在組織架構上也經歷過相當的波折 (https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%9C%8B%E5%AE%B6%E5%85%A9%E5%BB%B3%E9%99%A2 )。其中兩個很重要的觀察點：其一，它是屬於中央層級，直接由文化部這個『中央目的事業主管機關』所監督；其二，它是在後期經過『改制』而成立的行政法人，也就是說，它已經經歷了很長的營運期才走向這種複合式的營運模式。『北流』、『高流』卻是在一開始就想效法這樣的『經驗』 - 說實話，我真的不知道大家是不是已經準備好了……
更不用說，我們國家對於『流行音樂』的產業政策，到底是誰在拿主意呢？
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