關於 ชุมชน หมายถึง ，我們在網路上蒐集到這些相關的討論、資訊與評價

ส่วนประกอบของกฎหมาย
สิทธิกร ศักดิ์แสง
เมื่อพิจารณาศึกษาถึง “กฎ” “กติกา” (Rule) ที่มนุษย์และพัฒนามาเป็นกฎหมายนั้นจะประกอบด้วยส่วนสำคัญ 3 ประการ คือ มนุษย์ สภาพแวดล้อมและเงื่อนไขทางสังคม ดังนี้
1.1 มนุษย์
มนุษย์ (Human) มนุษย์เป็นบุคคลที่มีชีวิตตามธรรมชาติที่รวมตัวกันอยู่ในสังคมที่รวมตัวกันแบบชุมชนและรวมตัวแบบสมาคม ดังนี้
1.1.1 ชุมชน
ชุมชน(Community) เป็นสังคมมนุษย์ที่เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติของมนุษย์ไม่ได้จงใจก่อตั้งขึ้นมา แต่ชุมชนได้ค่อยๆเกิดขึ้นและวิวัฒนาการผันเปลี่ยนแปลงไปในตัวเอง ดังนี้
1. ครอบครัว (Family) เป็นสังคมมนุษย์ ที่เกิดขึ้นจากสัญชาติญาณของมนุษย์ได้แก่สัญชาติญาณ 2 สัญชาติญาณ สัญชาติญาณที่ 1 ของความเป็นแม่ซึ่งมีอยู่ในผู้หญิงทุกคนทำให้มารดาเลี้ยงบุตรผูกพันให้ผู้หญิงอยู่ร่วมกับบุตร สัญชาติญาณที่ 2 คือสัญชาติญาณที่จะสืบทอดเผ่าพันธุ์ซึ่งเป็นสัญชาติญาณทางเพศ ที่จะผลักดันให้ชายกับหญิงมาอยู่ร่วมกันอย่างถาวร อันทำให้เกิดความสัมพันธ์ระหว่างสามีภรรยาและบิดามารดา
2.โคตรตระกูล (Clan) เกิดจากการขยายตัวของครอบครัวอันเป็นความสัมพันธ์ทางสายโลหิต มีบรรพบุรุษเดียวกัน มีผู้สืบสันดานเดียวกัน ผูกพันเป็นโคตรตระกูล
3.เผ่า (Trib) เกิดจากการขยายของโคตรตระกูลเพราะนับสืบต่อๆไปจึงกลายเป็นเผ่า
4.ชาติ (Nation) ไม่ได้เกิดขึ้นจากความตั้งใจของมนุษย์ แต่เกิดจากปัจจัยทางธรรมชาติหลายๆประการ เช่นชาติไทย ชาติลาว ชาติจีน ชาติเยอรมัน เป็นต้น ซึ่งมีปัจจัยที่ทำให้เกิดสังคมมนุษย์ที่เรียกว่า ชาติ คือปัจจัยทางชาติพันธุ์ ได้แก่ การมีผิวพรรณ ศาสนา ภาษาพูด วัฒนธรรมอย่างเดียว จึงก่อให้เกิดความผูกพันเป็นชาติขึ้น ปัจจัยที่อยู่เหนือดินแดนใดดินแดนหนึ่ง ซึ่งทำให้รู้สึกว่ามีประโยชน์ร่วมกันขึ้นแยกกันไม่ออก โดยเฉพาะอย่างยิ่งประโยชน์ทางเศรษฐกิจปัจจัยการมีปฏิกริยาตอบสนองต่อปรากฏการณ์ทางธรรมชาติอย่างเดียวกัน ในลักษณะที่คล้ายกันก่อให้เกิดความรู้สึกเป็นพวกเดียวกันปัจจัยอื่นได้แก่เหตุการณ์ทางประวัติศาสตร์เช่นสงครามหรือภัยพิบัติที่ทำให้คนจำนวนมากมาตกอยู่ในภาวะเดียวกัน ก่อให้เกิดความทรงจำร่วมกันว่าเคยผ่านพ้นภัยวิบัติมาด้วยกัน ทำให้เกิดความผูกพันรักใคร่แม้ไม่ใช่สายเลือดเดียวกันปัจจัยดังกล่าวข้างต้นทำให้มนุษย์แต่ละคนรวมตัวกันขึ้นเป็นชาติ ทำให้รู้สึกตนว่าอยู่ภายในกลุ่มๆหนึ่งเป็นเอกภาพในชาติขึ้น เช่น รู้สึกว่าเราเป็นคนไทย เป็นพวกเดียวกันเป็นชาติเดียวกันผูกพันกัน
1.1.2 สมาคม
สมาคมสมาคม (Association) นั้นมีที่มา และลักษณะของประเภทของมนุษย์แบบสมาคม ดังนี้
1.ที่มาของสังคมมนุษย์แบบสมาคม คือเป็นสังคมมนุษย์ที่มีการจัดตั้งองค์กรอย่างเป็นกิจจะลักษณะเพื่อดำเนินการให้บรรลุความมุ่งหมายอย่างใดอย่างหนึ่งหรือหลายอย่างที่สมาชิกอยู่ร่วมกัน และเป็นสังคมที่ไม่ได้เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติของมนุษย์ แต่เป็นสังคมที่สมาชิกรวมตัวกันขึ้นด้วยความตั้งใจ รู้สึกถึงการรวมตัวกันขึ้นเป็นกลุ่มเป็นหมู่คณะ เช่น บริษัท สหภาพแรงงาน พรรคการเมือง เป็นต้น
2.ลักษณะของสังคมมนุษย์แบบสมาคม จะมีลักษณะดังนี้คือ บรรดาปัจเจกชนที่เป็นสมาชิกของสมาคมจะมีความมุ่งหมายอันร่วมกันอย่างใดอย่างหนึ่งหรือหลายอย่างและบรรดาสมาชิกทั้งหลายจะถูกจัดตั้งขึ้นเป็นองค์การ เพื่อดำเนินการให้บรรลุความมุ่งหมายที่ทุกคนมีอยู่ร่วมกัน
1.2.สภาพแวดล้อมทางสังคม
สภาพแวดล้อมทางสังคม (Social surrounding) หมายถึง องค์ประกอบตามสภาพแวดล้อมที่ปรากฏอยู่ภายนอกตัวมนุษย์ซึ่งทำให้เกิดผลกระทบอย่างใดอย่างหนึ่งต่อมนุษย์ ได้แก่ มนุษย์คนอื่นๆ บุคคลอื่นและนิติบุคคลตามกฎหมาย พยานหลักฐานทั้งที่เป็นพยานบุคคลและพยานวัตถุ มูลเหตุและผลกระทบที่เกิดขึ้นและเกี่ยวข้องกัน รวมทั้งสภาพและสถานการณ์ทางสังคมหรือเทศกาลบ้านเมืองในขณะนั้น สภาพแวดล้อมจึงมีผลกระทบต่อคนในสังคม ทั้งในส่วนที่เกี่ยวกับคนนั้นโดยตรงและคนอื่นในสังคมด้วย จึงต้องมีการแก้ไขปัญหาที่เกิดจากผลกระทบจากสภาพแวดล้อมในสภาพข้อเท็จจริงให้เกิดผลในทางปฏิบัติว่ามีความเหมาะสมหรือไม่ อย่างไรและสอดคล้องกับความต้องการของคนส่วนรวมที่ยอมรับได้ในสังคมนั้นได้หรือไม่อย่างไร
1.3 เงื่อนไขทางสังคมเงื่อนไขทางสังคม
เงื่อนไขทางสังคมเงื่อนไขทางสังคม ได้แก่ กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ กฎเกณฑ์และคำสั่งอันเป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปของสังคม ตลอดจนขนบธรรมเนียม (Convention) หรือจารีตประเพณี (Custom) หรือประเพณี (Tradition) ซึ่งเป็นวิธีปฏิบัติทางสังคมส่วนใหญ่ ซึ่งย่อมมีความแตกต่างไปจากวิถีประชา (Folkway) ที่จำกัดเฉพาะชุมชนใดชุมชนหนึ่งและไม่เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปในสังคม เงื่อนไขทางสังคมจึงต้องอาศัยวิถีปฏิบัติด้วยความเป็นธรรม (Due process) ซึ่งจะต้องมีการปรับปรุงแก้ไขไปตามสภาพเหตุการณ์ของสังคมในขณะนั้น เพื่อความเหมาะสมหรือตามเทศกาลบ้านเมืองอันสอดคล้องด้วยหลักใหญ่ตามเสียงส่วนใหญ่ของคนในสังคม

หลักการพื้นฐานของการปกครองท้องถิ่น

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ถือ เป็นรากฐานที่สำคัญในการพัฒนาระบอบประชาธิปไตย เพราะเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินการพัฒนาท้องถิ่นของตนเองอย่างกว้างขวาง อันเป็นการสอดคล้องกับแนวคิดประชาธิปไตยที่ถือการปกครองโดยประชาชน เพื่อประชาชน และของประชาชน รัฐจึงมิอาจปฏิเสธการปกครองโดยประชาชนปกครองตนเองได้เลย แต่สิ่งที่สำคัญที่จะต้องมีการคำนึงและตระหนักให้มากเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่น ความสัมพันธ์ของราชการส่วนกลาง กับราชการส่วนภูมิภาคที่มีต่อราชการส่วนท้องถิ่น ดังต่อไปนี้

1) ความเป็นอิสระทางการคลังของท้องถิ่น
2) หลักการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายการกระทำทางปกครอง
3)ความสัมพันธ์ระหว่างองค์ปกครองส่วนท้องถิ่น กับราชการส่วนภูมิภาคและราชการส่วนกลาง

1.ความเป็นอิสระทางการคลังของท้องถิ่น
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย ทุกฉบับได้กำหนดการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งรัฐจำเป็นต้องมีการกำหนดแผนให้มีการระบุขั้นตอนการกระจายอำนาจ โดยต้องมีเนื้อหาที่สำคัญ คือ

1.กำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง
2.การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากร ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยต้องคำนึงภาระหน้าที่ของรัฐกับท้องถิ่นด้วยกันเอง
3.ให้มีคณะกรรมการในลักษณะไตรภาคี ประกอบด้วยผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีจำนวนฝ่ายละเท่าๆกัน เพื่อทำหน้าที่จัดทำแผนและขั้นตอนกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและทำหน้าที่ในการทบทวนเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่และการจัดสรรภาษีอากรทุก 5 ปี ในการทบทวนดังกล่าวเมื่อได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีและแจ้งให้รัฐสภาทราบ โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการนิติบัญญัติ

เมื่อมีการกระจายอำนาจทางปกครองแล้วก็จำเป็นที่จะต้องมีการกระจายอำนาจทางการคลังควบคู่กันไปด้วย เพื่อเปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองและตัดสินการใช้จ่ายเพื่อผลิตบริการต่างๆสำหรับท้องถิ่นของตนเอง ดังนั้นปัญหาที่รัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดเก็บภาษีว่าใครควรจะเก็บภาษีอากรประเภทไหนจึงจะเป็นการเหมาะสมที่สุด ซึ่งพิจารณาได้ดังนี้

1.ภาษีอากรที่รัฐบาลควรจะเป็นผู้เก็บ โดยทั่วไปแล้วภาษีอากรที่รัฐบาลควรจะเป็นผู้เก็บนั้น จะเป็นภาษีอากรที่สามารถทำรายได้ให้แก่รัฐบาลเป็นจำนวนมาก ทั้งนี้เนื่องจากรัฐบาลกลางจะมีความจำเป็นที่จะต้องใช้จ่ายในด้านต่างๆมากมาย ดังนั้นรัฐบาลจึงต้องมีอำนาจการจัดเก็บภาษีอากรต่างๆดังนี้
1)ภาษีอากรที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศซึ่งรวมถึงการรักษาฐานของดุลการชำระเงิน ได้แก่ ภาษีศุลกากร (customs duties) ของสินค้าที่ส่งออก (ภาษีขาออก) และสั่งเข้าประเทศ (ภาษีขาเข้า)
2)ภาษีอากรที่เกี่ยวกับการรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจภายในประเทศ รัฐบาลจะพยายามป้องกันภาวะเงินเฟ้อและพยายามให้อัตราการจ้างงานของประเทศอยู่ในระดับสูง ภาษีอากรที่รัฐบาลมักจะใช้เป็นเครื่องมือ ได้แก่ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในระบบที่ก้าวหน้าและภาษีเงินได้ของนิติบุคคล รายได้ของภาษีดังกล่าวมักจะมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับการเปลี่ยนแปลงตามสภาวะการณ์ทางเศรษฐกิจของประเทศ ภาษีการค้าในรูปต่างๆ เช่น ภาษีการค้าปลีก การค้าส่ง ภาษีสรรพสามิตและภาษีมูลค่าเพิ่ม เป็นต้น
3)ภาษีอากรที่เกี่ยวกับการกระจายรายได้และความมั่งคั่งของสังคม ได้แก่ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในระบบที่ก้าวหน้า ภาษีที่เกี่ยวกับการตายในรูปต่างๆ เช่น อากรมรดก (Estate tax) อากรรับมรดก (Inheritance tax) ภาษีการให้โดยเสน่หา (Gift tax) ภาษีที่เก็บจากมูลค่าของทรัพย์สินที่เพิ่มขึ้น (Capital gains tax) และภาษีทรัพย์สิน (Property tax) ในรูปต่างๆ เช่น ภาษีที่ดิน ภาษีที่เกี่ยวกับสิ่งปลูกสร้าง ภาษีรถยนต์ เป็นต้น
เมื่อพิจารณาถึงภาษีอากรต่างๆที่จัดเก็บในแต่ละประเภทแล้ว สังเกตได้ว่าภาษีเกือบทั้งหมดจะเข้าลักษณะของภาษีอากรทั้งสามประเภทดังกล่าวที่รัฐบาลควรจะเป็นผู้ควบคุมหรือมีอำนาจในการจัดเก็บ ดังนั้นปัญหาที่สำคัญที่สุดที่ต้องพิจาณา คือ ภาษีอากรใดที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรเป็นผู้จัดเก็บ โดยทั่วไปแล้วภาษีอากรที่รัฐบาลจะมอบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจในการจัดเก็บนั้นอาจพิจารณาได้ดังนี้
1.ภาษีอากรที่มอบอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้จัดเก็บ เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละระดับต่างๆ ก็มีความต้องการที่จะใช้เงิน ดังนั้นรัฐบาลจึงจำเป็นที่จะต้องพิจารณามอบอำนาจจัดเก็บภาษีอากรบางอย่างให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมักพิจารณาหลักการสำคัญสองประการดังนี้
1)ภาษีที่เก็บตามหลักผลประโยชน์ที่ได้รับ กล่าวคือ ประชาชนผู้ที่ได้รับผลประโยชน์จากการบริการสาธารณะ ควรจะต้องเป็นผู้เสียภาษีอากร เพื่อนำมาใช้ในการผลิตบริการนั้น ซึ่งจะมีผลเท่ากับว่าประชาชนเป็นผู้จ่ายเงินเพื่อซื้อบริการสาธารณะโดยปริยายนั่นเอง
2)พิจารณาถึงความสามารถหรือความพยายามในการจัดเก็บ รายได้ของภาษีอากรบางประเภทนั้น นอกจากจะขึ้นอยู่กับฐานและอัตราของภาษีแล้ว ยังขึ้นอยู่กับความสามารถหรือความพยายามในการจัดเก็บภาษีอากรดังกล่าวด้วย ในเรื่องนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจจะมีข้อได้เปรียบเหนือรัฐบาลในการจัดเก็บภาษีอากรบางประเภท เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ใกล้ชิดกับการเสียภาษีและผู้เสียภาษีมีความสมัครใจที่จะเสียภาษีให้แก่ท้องถิ่นมากกว่าให้รัฐบาล
ภาษีที่รัฐบาลมอบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บนั้นจะมีลักษณะของบริการสาธารณะบางอย่างที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละระดับจะเป็นผู้จัดสรร ได้แก่ การป้องกันภัย การอำนวยความสะดวกในการขนส่ง บริการจัดหาน้ำสะอาดและสิ่งสาธารณูปโภคอื่นๆ เช่น ไฟฟ้าหรือการจัดเก็บขยะมูลฝอย การจัดสวนสาธารณะ การรักษาความสงบของท้องถิ่น บริการสาธารณะสุขและการศึกษาในระดับท้องถิ่นนั้น อย่างไรก็ตามการจัดเก็บภาษีเพื่อนำมาใช้จ่ายในการผลิตบริการเหล่านั้น ต้องคำนึงถึงฐานะหรือความสามารถของผู้เสียภาษี (Abillity to pay principle) เป็นสำคัญและในกรณีของการผลิตบริการเหล่านี้รัฐบาลจำเป็นที่จะต้องให้ความช่วยเหลือแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย

2. ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเก็บภาษีอากรบางอย่างร่วมกับรัฐบาล ความจำเป็นในเรื่องของรายได้ที่จะต้องจ่ายเพื่อทำนุบำรุงท้องถิ่นนั้น รัฐบาลอาจจะยอมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมกับรัฐบาลในการจัดเก็บภาษีอากรบางอย่างซึ่งเรียกว่า “Surcharged Tax” หรือ “Supplement Tax” ที่จัดเก็บจากประชาชนในท้องถิ่นนั้น ลักษณะของภาษีชนิดนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะใช้ภาษีอากรบางอย่างที่รัฐบาลจัดเก็บอยู่แล้วเป็นรากฐานในการเก็บภาษีของท้องถิ่น เช่น ภาษีรายได้ท้องถิ่น (Static income tax) หรือ ภาษีการค้าที่เทศบาลจัดเก็บเพิ่มเป็นต้น ภาษีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บเพิ่มนั้นอาจจะแบ่งออกได้สองชนิด คือ
1)ภาษีที่ท้องถิ่นเป็นผู้จัดเก็บเอง (Pure tax supplement) ภาษีชนิดนี้ หมายถึง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะทำการจัดเก็บภาษีที่เพิ่มขึ้นเอง โดยมีหน่วยงานจัดเก็บภาษีของท้องถิ่นเป็นผู้รับผิดชอบ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจจะเลือกใช้อัตราภาษีที่ตนจะเก็บเพิ่มนั้นได้ตามความเหมาะสมของท้องถิ่น
2)ภาษีที่ท้องถิ่นให้รัฐบาลเป็นผู้จัดเก็บให้ (The tax piggybacking) ภาษีชนิดนี้ รัฐบาลจะมอบอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละระดับมีสิทธิจัดเก็บภาษีอากรบางชนิดเพิ่มขึ้นตามอัตราที่รัฐบาลกำหนดให้ แต่หน่วยงานของรัฐบาลจะเป็นผู้จัดกับเอง เช่น การจัดเก็บภาษีการค้าในเทศบาล ภาษีแบบนี้มีลักษณะเป็นการแบ่งรายได้จากรัฐบาล หรือเรียกว่า “Revenue sharing”

3.รัฐบาลแบ่งรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การแบ่งรายได้ของภาษีอากรบางชนิดที่รัฐบาลจัดเก็บได้แต่ละท้องถิ่นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเรียกว่า “Tax sharing” ในบางกรณีรัฐบาลอาจจะแบ่งรายได้ที่เก็บได้ในท้องถิ่นนั้นแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามอัตราส่วนที่กำหนด ซึ่งเรียกว่า “Revenue sharing” การแบ่งส่วนรายได้ทั้งสองรูปดังกล่าวมีลักษณะคล้ายคลึงกันมาก จะแตกต่างกันก็เฉพาะแต่รายได้ที่รัฐบาลจะแบ่งให้ จะครอบคลุมกว้างขวางมากน้อยแค่ไหน รูปแบบของการแบ่งสรรรายได้นั้นยังแบ่งออกได้อีกสองชนิดด้วยกัน ดังนี้
1)การแบ่งส่วนรายได้โดยมีเงื่อนไข (Condition revenue sharing) ซึ่งหมายถึง การพิจารณาแบ่งรายได้ภาษีอากรที่รัฐบาลจัดเก็บได้ในแต่ละท้องถิ่น รัฐบาลจะพิจารณาให้ตามความเหมาะสม โดยใช้ปัจจัยหรือหลักการบางอย่างเป็นบรรทัดฐานในการแบ่งรายได้ซึ่งมักจะพิจารณาถึงปัจจัยดังต่อไปนี้
(1) พิจารณาถึงรายได้ของประชาชนในท้องถิ่น รัฐบาลอาจจะแบ่งส่วนรายได้ให้แก่ท้องถิ่นที่ประชากรมีรายได้ต่อหัว (par capital income) ต่ำในอัตราที่สูง ส่วนท้องถิ่นที่มีรายได้ต่อหัวสูง รัฐบาลอาจจะแบ่งรายได้ในอัตราที่ต่ำหรืออาจจะไม่ให้เลยก็ได้
(2) พิจารณาถึงความเจริญของแต่ละภูมิภาค ในกรณีที่รัฐบาลต้องการกระจายความเจริญให้แก่ภูมิภาคต่างๆอย่างทั่วถึง หรือต้องเน้นการพัฒนาในภูมิภาคใดภูมิภาคหนึ่งโดยเฉพาะเท่านั้น รัฐบาลอาจจะกำหนดอัตราส่วนรายได้ที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละภูมิภาคได้ตามความเหมาะสม
(3) พิจารณาถึงจำนวนประชากรในแต่ละท้องถิ่น
(4) พิจารณาถึงเหตุผลทางการเมือง
2)การแบ่งส่วนรายได้ที่ไม่มีเงื่อนไข (Unconditional Revenue Sharing) หมายถึง การที่รัฐบาลพิจาณาแบ่งรายได้ที่จัดเก็บได้ในแต่ละท้องถิ่น ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ โดยไม่จำเป็นต้องพิจารณาถึงปัจจัยต่างๆมากนัก เช่น รัฐบาลอาจจะกำหนดแบ่งรายได้ที่จัดเก็บได้ในแต่ละท้องถิ่นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นร้อยละ 10 ของภาษีอากรที่จัดเก็บได้เป็นต้น
อย่างไรก็ตามการแบ่งส่วนรายได้โดยไม่มีเงื่อนไข อาจจะทำให้เกิดความแตกต่างในทางการคลังระหว่างท้องถิ่นมีมากขึ้น ทั้งนี้เพราะว่าท้องถิ่นที่มีรายได้สูงขึ้นนั้นก็จะได้รับส่วนแบ่งรายได้มากกว่าท้องถิ่นที่มีรายได้น้อย นอกเสียจากว่ารัฐบาลจะกำหนดอัตราส่วนแบ่งรายได้ให้แก่ท้องถิ่นในอัตราส่วนที่แตกต่างกัน

4.รายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นอกจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีรายได้จากการจัดเก็บภาษีอากรในในรูปต่างๆตามที่กล่าวมาแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจจะได้รับรายได้จากแหล่งอื่นอีก เช่น
1)รายได้จากการประกอบกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น เป็นผู้ผูกขาดการขายสินค้าหรือบริการ หรือผูกขาดการประกอบกิจการที่เกี่ยวกับการพนัน เป็นต้น
2)การได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาล (Grant-in-aid) โดยปกติแล้วองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมักจะได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐบาลในรูปต่างๆ ทั้งในรูปทั่วไป (General grants) หรือในรูปที่มีเงื่อนไข (Selective grants) หรือบางกรณีที่รัฐบาลอาจจะกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องออกเงินร่วมสมทบกับเงินช่วยเหลือที่ได้รับจากรัฐบาล (Matching grants) หรืออาจจะให้เงินช่วยเหลือแบบให้เปล่า (Nonmatching grants)
นอกจากนี้หากพิจารณาถึงระบบภาษีร่วมการจัดสรร การแบ่งสรรรายได้ระหว่าง
รัฐบาลระดับชาติและระดับล่าง(จังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น)นั้น นอกจากจะใช้ระบบการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายแล้ว รัฐบาลยังสามารถใช้ระบบภาษีร่วม (Revenue-Sharing taxes) ได้อีกด้วย คำว่าภาษีร่วมในที่นี้ หมายถึง ภาษีที่เป็นฐานรายได้ร่วมกันระหว่างรัฐบาลระดับชาติและระดับล่าง (จังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) นั่นเอง ภาษีที่นิยมใช้เป็นฐานภาษีร่วม คือ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีการค้าหรือภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีทรัพย์สิน (เฉพาะที่เก็บจากอสังหาริมทรัพย์บางประเภท) ภาษี Capital gain tax ภาษีสรรพสามิต และภาษีที่เก็บจากการผลิตและการบริโภคอีกหลายประเภท ฯลฯ เป็นต้น
รัฐบาลควรพัฒนาระบบภาษีร่วมขึ้นเพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการกระจายความเจริญสู่จังหวัดและท้องถิ่น ระบบภาษีร่วมจะช่วยสร้างดุลภาพระหว่าง “ผลประโยชน์ภาระของการพัฒนา” ทั้งนี้เพราะรัฐบาลในระดับต่างๆทั้งระดับชาติ ภูมิภาคและท้องถิ่น ล้วนมีรายจ่ายในการจัดทำกิจกรรมเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจซึ่งก่อให้เกิดฐานภาษีชนิดนั้นขึ้น (เช่น รัฐบาลระดับชาติและท้องถิ่นร่วมกันส่งเสริมการลงทุนในท้องถิ่นอันก่อให้เกิดรายได้ การจ้างงาน การซื้อขายและการบริโภค) ดังนั้นควรมีส่วนในการจัดเก็บภาษีจากฐานรายได้ทรัพย์หรือกิจกรรมทางเศรษฐกิจเหล่านั้นนั้นร่วมกัน

เป้าหมายการกระจายอำนาจทางการคลัง สิ่งที่ต้องพิจารณาถึงเนื้อหาหลักๆ 4 ประการดังนี้

1.ระบบการคลังที่สนับสนุนแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิผล ปรับโครงสร้างระบบงบประมาณที่มีลักษณะ “แยกส่วนต่างคนต่างทำ” (Fragmented Budgeting) ที่เป็นอยู่ในปัจจุบันให้เป็นระบบงบประมาณแบบบูรณาการในระดับพื้นที่ปฏิบัติการ (Are-Integrated-Program Budgeting) โดยมีแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาของจังหวัดและท้องถิ่นเป็นเครื่องชี้นำ

2.ระบบการคลังที่ช่วยสร้างดุลยภาพระหว่าง “ผลประโยชน์ภาระของการพัฒนา” ในระดับจังหวัดและท้องถิ่น

3.จังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความคล่องตัวและมีเสถียรภาพทางการคลัง

4.ระบบการควบคุมทางการคลังที่เน้นการประเมินผลงาน (Performance audit) เป็นหลัก และใช้มาตรการด้านบริการเสริม ยกเลิก/ผ่อนปรนการควบคุมแบบดั้งเดิมที่ใช้วิธีการอนุมัติ อนุญาต ฯลฯ และควบคุมปัจจัยการผลิต (Input control) แบบต่างๆผ่านงบประมาณแผ่นดิน

ดังนั้นเพื่อให้สอดคล้องกับการกระจายอำนาจทางการคลังเพื่อให้อิสระกับท้องถิ่นอย่างแท้จริงในการจัดทำงบประมาณของตนเองได้ ในการนี้รัฐบาลจะต้องยกเลิกมาตรการต่างๆที่ใช้ควบคุมการบริหารการคลังและงบประมาณของท้องถิ่นที่เป็นอุปสรรค เป็นต้นว่าเกี่ยวกับการจัดโครงสร้างองค์กร การบริหารงานบุคคล การบริหารงานพัสดุ การเก็บรักษาและการเบิกจ่ายเงินบางประเภท โดยมีองค์ประกอบของคณะกรรมการลักษณะไตรภาคี คือ กรรมการโดยตำแหน่ง 6 คน กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ 5 คน และกรรมการในผู้แทนกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท รวม 5 คนและคณะกรรมการฯอยู่สำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย

ดังเช่น ในกรณีของเทศบาลให้มีคณะกรรมการกลางข้าราชการเทศบาล โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานกรรมการ มีลักษณะไตรภาคีและรองอธิบดีกรมการปกครองเป็นเลขานุการ ทำหน้าที่กำหนดมาตรฐานหลักเกณฑ์ต่างๆเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาล แต่ละแห่งมีคณะกรรมการข้าราชการเทศบาล โดยผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานมีลักษณะไตรภาคีและปลัดเทศบาลเป็นเลขานุการ ทำหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์และดำเนินการด้านบริหารงานบุคคลในเทศบาลนั้น กำหนดอัตราตำแหน่ง อัตราเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่น วางหลักเกณฑ์การบรรจุแต่งตั้ง โอนย้ายและการดำเนินการทางวินัย ตลอดจนพัฒนาบุคคล จัดทำงบประมาณ เป็นต้น

2.หลักการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายการกระทำในทางปกครองที่มีต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 (แก้ไขเพิ่มเติมถึงปัจจุบัน) ได้แบ่งส่วนราชการออกเป็น 3 ส่วน คือ ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่น เป็นการวางรูปแบบในแง่ของโครงสร้างความสัมพันธ์ของราชการแต่ละส่วนจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง ไม่ว่าจะเป็นความสัมพันธ์ของส่วนราชการส่วนกลางที่มีต่อราชการส่วนภูมิภาคและราชการส่วนท้องถิ่น หรือในระหว่างส่วนภูมิภาคกับส่วนท้องถิ่น รวมทั้งความสัมพันธ์ขององค์กรภายในส่วนราชการต่างๆเองด้วย ซึ่งในลักษณะของความเกี่ยวข้องสัมพันธ์ในระหว่างส่วนราชการต่างๆจะเป็นลักษณะรูปแบบการบังคับบัญชาและการกำกับดูแล ในกรณีของความสัมพันธ์ของส่วนราชการส่วนกลางที่มีต่อราชการส่วนภูมิภาค จะเป็นไปในลักษณะของการแบ่งอำนาจการปกครองจากส่วนกลาง โดยให้ราชการส่วนภูมิภาคเป็นตัวแทนของราชการส่วนกลางในการประสานงานกับส่วนราชการส่วนท้องถิ่น
หากจะพิจารณาความหมายและความแตกต่างของการควบคุมบังคับบัญชาและการกำกับดูแล ซึ่งจะต้องพิจารณาควบคู่กันไปด้วยเสมอ ก็คือ การใช้อำนาจดุลพินิจทั้งที่เป็นอำนาจดุลพินิจและอำนาจผูกพันในการที่จะมีการกระทำในทางปกครองต่อองค์กรหรือหน่วยงาน บุคคลตามระดับสายงานลงมา จึงเป็นเหตุให้ต้องมีหลักประกันควบคุมการใช้ดุลพินิจ เพื่อเป็นหลักประกันขั้นพื้นฐานถึงการทำงานโดยอิสระภายใต้การกำกับดูแลในขอบอำนาจที่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดในการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองที่แบ่งออกเป็น 2 ลักษณะ คือ

1.การควบคุมการบังคับบัญชา ได้แก่ ลักษณะของการควบคุมบังคับบัญชาเป็นกรณีที่ผู้บังคับบัญชาใช้อำนาจทั่วไปที่ตนมีอยู่เหนือผู้ใต้บังคับบัญชากระทำการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสมในการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ใต้บังคับบัญชา หากพบการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เหมาะสม ผู้บังคับบัญชามีอำนาจที่จะยกเลิกเพิกถอนหรือแก้ไขการกระทำนั้นได้ การควบคุมบังคับบัญชาอาจกระทำต่อผู้ใต้บังคับบัญชาโดยพลการก็ได้

2.ส่วนการกำกับดูแลเป็นกรณีที่ราชการส่วนกลางหรือราชการส่วนภูมิภาคใช้อำนาจตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(ราชการส่วนท้องถิ่น) เช่น กรณีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและผู้ว่าราชการจังหวัดตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของร่างเทศบัญญัติที่เทศบาลต่างๆ ได้จัดทำขึ้นและหากเห็นว่าการกระทำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคก็มีอำนาจที่จะไม่อนุมัติให้การกระทำนั้นมีผลบังคับใช้หรือใช้อำนาจยกเลิกเพิกถอนการกระทำนั้นแล้วแต่กรณี

3.การควบคุมบังคับบัญชากับการกำกับดูแล มีความแตกต่างกันในสาระสำคัญ 2 ประการ
1)อำนาจของผู้บังคับบัญชาที่จะควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชานั้นเป็นอำนาจทั่วไปที่เกิดขึ้นจากการจัดระเบียบภายในหน่วยงาน ไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นการเฉพาะ แต่อำนาจของผู้กำกับดูแลที่จะควบคุมการกระทำของผู้อยู่ภายใต้การกำกับดูแล เป็นอำนาจที่ต้องมีกฎหมายบัญญัติให้ไว้โดยเฉพาะและผู้กำกับดูแลจะใช้อำนาจควบคุมเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนดมิได้
2)ผู้บังคับบัญชามีอำนาจควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้ทั้งในแง่ของความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสม แต่โดยปกติผู้กำกับดูแลจะมีอำนาจควบคุมกำกับดูแลได้เฉพาะแต่ในแง่ความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น จะก้าวล่วงเข้าไปควบคุมความเหมาะสมของการกระทำมิได้ เพราะจะเป็นการกระทำที่ทำลายความเป็นอิสระ(autonomy) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ดังนั้นเมื่อพิจารณาแล้วจะเห็นว่ากรอบการใช้อำนาจดุลพินิจและอำนาจผูกพันของราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคในการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการที่มีอยู่เหนือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้องเป็นไปด้วยความระมัดระวังและอยู่ภายใต้กฎหมาย มิได้เป็นไปโดยอำเภอใจ ข้ามขั้นตอน ปราศจากอำนาจ ล่าช้าใดๆ ทั้งสิ้น อันนำไปสู่ความไม่ชอบด้วยกฎหมาย และจะสั่งการเลยไปถึงความเหมาะสมในเนื้อหาของการกระทำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมิได้ ไม่ว่าจะเป็นด้านโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ การบริหารงานบุคคล งบประมาณและการคลัง ซึ่งการใช้ดุลพินิจจะต้องกระทำภายใต้กรอบวัตถุประสงค์ของกฎหมาย เช่น อำนาจในการสั่งการ การอนุมัติ การอนุญาต การตอบข้อหารือ การพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นและร่างข้อบัญญัติเกี่ยวกับงบประมาณ มติต่างๆ การพิจารณาอนุมัติแผนพัฒนาท้องถิ่น การมีหนังสือเวียน ออกระเบียบ หรือการสั่งการ การแก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำโดยอ้างแต่ความเหมาะสมมิได้ จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามระเบียบกฎหมายและบทบาทหน้าที่ในการกำกับดูแล เช่น การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐ (รัฐบาล) จะต้องกำหนดบทบาทหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจน ซึ่งรวมถึงอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และผู้ว่าราชการจังหวัดในกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป การกำกับดูแลจะต้องคำนึงถึงความจำเป็นเท่านั้น โดยเน้นการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายหรือความถูกต้องของการกระทำโดยส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค จะก้าวล้ำไปบังคับบัญชา สั่งหรือชี้นำในการตัดสินใจของส่วนท้องถิ่นซึ่งได้ปฏิบัติไปตามหน้าที่โดยชอบแล้วมิได้ ยกเว้นการปฏิบัติหรือการบริหารที่มิชอบหรือฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน ผู้มีหน้าที่กำกับดูแลย่อมมีอำนาจตามกฎหมาย เช่น การยกเลิก เพิกถอน หรือยุบสภา เป็นต้น

จากแนวคิดหลักการดังกล่าวส่งผลให้ความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนภูมิภาคที่มีต่อราชการส่วนท้องถิ่นจะเป็นไปลักษณะการควบคุมบังคับบัญชามากกว่าการกำกับดูแลส่งเสริม ซึ่งถือเป็นหลักการที่สำคัญในความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งการกำกับดูแลส่งเสริมราชการส่วนท้องถิ่น เป็นสิ่งสำคัญยิ่งต่อการส่งเสริมระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยให้มีความเข้มแข็ง ดังนั้นบทบาทของผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ ในฐานะที่เป็นหัวหน้าส่วนราชการในระดับจังหวัดและระดับอำเภอ ที่ถือเป็นราชการส่วนภูมิภาคเป็นไปโดยลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนท้องถิ่น มีลักษณะเช่นเดียวกันกับความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับราชการส่วนท้องถิ่น นั่นคือ การกำกับดูแลมากกว่าการควบคุมการบังคับบัญชา ทั้งนี้เพราะราชการส่วนภูมิภาคนั้นรับหน้าที่ในการกำกับดูแลราชการส่วนท้องถิ่น (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) มาจากราชการส่วนกลางนั้นเอง
แต่อย่างไรก็ตามหากพิจารณาถึงกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ก็อาจพบบทบาทที่เกี่ยวข้องกันระหว่าง ผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอำเภอ หรือแม้กระทั่งราชการส่วนกลางที่ยังคงอำนาจในการกำกับดูแล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบทั่วไป จากกฎหมาย กฎ ประกาศ หรือระเบียบของกระทรวงมหาดไทย ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีต่างๆ ดังนี้
1.ในด้านการกำกับดูแลการกระทำที่เป็นอำนาจหน้าที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมาย ได้แก่
1) พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540
2) พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537
3) พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496
4) พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542
5) พระราชบัญญัติระเบียบริหารงานส่วนบุคคล พ.ศ. 2542
6) พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียง เพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542
7) พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และการบริหารบ้านเมืองที่ดี
พ.ศ. 2546
😎 ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับประชุมสภาเทศบาล
9) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการวางแผนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2541
10) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ. 2546
11) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยระบบการบริหารงานจังหวัด
แบบบูรณาการ พ.ศ. 2546
12) หนังสือสำนักงาน ก.พ. เรื่องการมอบอำนาจด้านการบริหารงาน
บุคคลให้ผู้ว่าราชการจังหวัด
2.ในด้านการกำกับดูแลด้านงบประมาณและการคลังมีระเบียบ กฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่
1) พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540
2) พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537
3) พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496
4) พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานส่วนบุคคล พ.ศ. 2542
5) พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
6) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดในทางละมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539
7) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ. 2546
😎 ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยงานการบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2535
9) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2541
10) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
11) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารงบประมาณจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2546
12) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารงบประมาณ
พ.ศ.2546
3.ในด้านการกำกับดูแลด้านบุคลากร มีระเบียบกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่
1) พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540
2) พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537
3) พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496
4) พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528
5) พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542
6) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยลูกจ้างของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2536 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2538 เป็นต้น
ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ มีหน้าที่โดยตรงตามกฎหมาย ระเบียบต่างๆ ในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบทั่วไป ร่วมกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาอีกชั้นหนึ่ง หรือการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ในกรณีกรุงเทพมหานคร รัฐมนตรีว่ารทรวงมหาดไทยกำกับดูแล ส่วนเมืองพัทยาผู้ว่าราชจังหวัดชลบุรีกำกับดูแล จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการตรวจสอบการใช้ดุลพินิจและอำนาจผูกพันที่บุคลที่ดำรงตำแหน่งทั้งสองดังกล่าวได้ใช้อำนาจหน้าที่กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบทั่วไป ว่าเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ภายใต้หลักการกำกับดูแลมิใช่การควบคุมบังคับบัญชา เพื่อคุ้มครองสิทธิและประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของชาติส่วนรวมหรือเพื่อให้ผู้บริหารท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามกฎหมาย
การกำกับดูแลจะมีลักษณะ คือ ผู้มีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่ได้ก็ต่อเมื่อได้มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้อำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลไว้อย่างชัดแจ้ง โดยวัตถุประสงค์หลักอยู่ที่การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบทั่วไป ผู้ใช้อำนาจกำกับดูแลไม่มีอำนาจในการเข้าไปควบคุมความเหมาะสม ในการกระทำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นชอบด้วยกฎหมาย จึงพิจารณาแนวทางการกำกับดูแลได้ 2 ทาง คือ การกำกับดูแลโดยตรงกับการกำกับดูแลโดยอ้อม
1.การกำกับดูแลโดยตรง เป็นการกำกับดูแลโดยผู้มีอำนาจตามที่กฎหมายกำหนด เช่น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายอำเภอ ในกรณีที่เห็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบทั่วไปซึ่งอาจเป็นคณะผู้บริหารหรือผู้บริหารท้องถิ่น ได้ปฏิบัติหน้าที่อันเป็นการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีงามของประชาชน หรือละเลยไม่ปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมาย ผู้มีอำนาจดังกล่าวข้างต้นอาจดำเนินการพิจารณายับยั้ง ยกเลิก หรือสั่งให้คณะผู้บริหารหรือผู้บริหารของท้องถิ่นนั้นออกจากตำแหน่งได้
2.การกำกับดูแลโดยอ้อม แยกออกได้ 2 กรณี คือ
1)การใช้เงินอุดหนุนเป็นมาตรการในกำกับดูแล ทั้งเงินอุดหนุนทั่วไปและเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ เป็นเงินที่ระบุกิจการที่จะใช้จ่ายโดยตรงที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องจ่ายตามที่กำหนดไว้ และส่วนกลางจะดูแลควบคุมอย่างใกล้ชิด โดยทั่วไปเงินอุดหนุนเฉพาะกิจพิเศษ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเป็นผู้เสนอขอจากส่วนกลางเอง
2)การกำกับดูแลโดยใช้สัญญามาตรฐาน เป็นกรณีที่ส่วนกลางได้วางรูปแบบมาตรฐานของสัญญาอันเป็นลักษณะของการกำหนดขึ้นจากบุคคลที่สาม ผู้ใดจะต่อเติมเปลี่ยนแปลงเบี่ยงเบนไปจากรูปแบบหรือสาระสำคัญอันจะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียเปรียบมิได้
ส่วนในแง่ของเนื้อหาของการกำกับดูแล หมายถึง ขอบเขตที่ผู้ที่มีอำนาจกำกับดูแลจะพึงกระทำ ได้แก่ การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายหรือควบคุมความถูกต้องของการกระทำ วัตถุประสงค์ ความมุ่งหมายของบทบัญญัติที่กำหนดไว้ให้อำนาจท้องถิ่นกระทำการตามมาตรการกำกับดูแล วิธีที่กฎหมายกำหนดให้ผู้มีอำนาจกำกับดูแลต่อการกระทำที่มิชอบด้วยกฎหมายมี 2 ลักษณะ คือ การกำกับดูแลการกระทำและการกำกับดูแลตัวบุคคล
1.การกำกับดูแลการกระทำ ได้แก่ การกระทำที่เป็นอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นตามกฎหมาย มาตรการทั่วไปที่ใช้กำกับดูแล คือ การอนุมัติ การอนุญาต หรือการให้ความเห็นชอบ เป็นต้น การกำกับดูแลการกระทำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจกระทำได้ 2 ลักษณะ คือ
1)การให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบต่อกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ตามมาตรา 57 ทวิ มาตรา 62 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 เป็นต้น
2)การสั่งเพิกถอนหรือสั่งให้ระงับการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่ง เช่น มาตรา 72 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 เป็นต้น
2.การกำกับดูแลองค์กรหรือบุคคลผู้กระทำการในนามของท้องถิ่น เป็นการกำกับดูแลการปฏิบัติที่ใช้กับตัวองค์กรเพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้งที่เกิดขึ้น เช่น การยุบสภาหรือการบริหารงานทั่วไป เช่น การเลือกตั้ง เป็นต้น
3.ความสัมพันธ์ระหว่างการปกครองราชการส่วนท้องถิ่นกับการปกครองราชการส่วนภูมิภาคและส่วนกลาง
หากจะพิจารณาถึงพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 หรือแม้กระทั่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 ซึ่งถือว่ามีการแก้ไขเป็นฉบับที่เป็นปัจจุบันที่สุด ในขณะนี้ควบคู่กับการพิจารณาพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2542 แล้วก็ตามก็จะพบว่าหลักการที่สำคัญที่ใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ยังคงมีแนวคิดและหลักการที่สำคัญๆ ไม่เปลี่ยนแปลงไปมากนัก เป็นแต่เพียงว่ามีการจัดแบ่งภารกิจของงานในระหว่างราชการส่วนกลาง กระทรวง ทบวง กรม เสียใหม่ให้สอดคล้องกับแนวทางใหม่ในการกำหนดนโยบาย เป้าหมาย และแผนปฏิบัติงาน เพื่อนำไปสู่ระบบการบริหารการจัดการกิจการบ้านเมืองที่ดี ดังนั้นเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงในระดับของราชการส่วนกลางก็ย่อมส่งผลกระทบถึงราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่นบ้าง ในการเปลี่ยนแปลงสังกัดยุบรวมหรือตั้ง โอน ย้าย หน่วยงาน และข้าราชการต่าง ๆ แต่แนวความคิดที่เป็นพื้นฐานที่สำคัญ คือ การที่ประเทศไทยถือเป็นรัฐที่มีรูปแบบเป็นรัฐเดี่ยว และมีการปกครองโดยระบบรัฐสภา

ดังนั้นการวางระบบความสัมพันธ์ของส่วนราชการต่างๆ ที่มีอยู่ทั้งราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น จึงมีการวางระดับของความสัมพันธ์ที่แตกต่างกัน กล่าวคือ หากเป็นการบริหารราชการในส่วนกลางบรรดา กระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ก็จะเป็นในลักษณะของการรวมอำนาจ ส่วนถ้าเป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาคนั้นก็จะยึดถือหลักการแบ่งอำนาจจากส่วนกลางมา (Deconcentration) กล่าวสำหรับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้นจะยึดถือหลักการกระจายอำนาจ (Decentralization) โดยมีพื้นฐานที่สำคัญอยู่ที่ความไม่เท่าเทียมกันในสถานะ และอำนาจหน้าที่ของราชการแต่ละส่วนและความต้องการที่จะผสมผสานหลักการรวมอำนาจ การแบ่งอำนาจและการกระจายอำนาจให้ไปด้วยกันได้
เมื่อพิจารณาหลักความไม่เท่าเทียมกันในสถานะและอำนาจหน้าที่ของการบริหารราชการแต่ละส่วนแล้ว จะพบว่าทั้งราชการส่วนภูมิภาคและราชการส่วนกลางมีสถานะทางกฎหมายอำนาจหน้าที่ที่เหนือกว่าราชการส่วนท้องถิ่น โดยมีอำนาจในการจัดตั้ง ยุบเลิก และควบคุมบังคับบัญชาการปฏิบัติงานต่างๆ ของราชการส่วนท้องถิ่น ดังนั้นความสัมพันธ์ดังกล่าวของส่วนราชการส่วนท้องถิ่นกับราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค จึงสะท้อนได้จากมิติของกฎหมายในการจัดระเบียบบริหารราชแผ่นดินดังกล่าว ในลักษณะที่ราชการส่วนท้องถิ่นมีสถานะที่ต่ำกว่า อันส่งผลถึงอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่นทุกรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็นรูปแบบพิเศษอย่างกรุงเทพมหานคร ,เมืองพัทยาและในรูปแบบทั่วไปอย่าง เทศบาล,องค์การบริหารส่วนจังหวัด, องค์การบริหารส่วนตำบล ทั้งนี้เพราะความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางกับราชการส่วนท้องถิ่น แม้จะใช้หลักการกระจายอำนาจก็ตาม แต่ก็มีหลักการรวมอำนาจแฝงอยู่ โดยผ่านราชการส่วนภูมิภาคเป็นผู้ใช้อำนาจดังกล่าวนั้นในลักษณะเป็นการแบ่งอำนาจมาปกครองดูแลท้องถิ่น ซึ่งโดยความเป็นจริงแล้วความสัมพันธ์ขององค์กรปกครองท้องถิ่นกับราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคนั้นจะต้องเป็นไปในลักษณะของการกำกับส่งเสริมดูแล มิใช่เป็นการควบคุมบังคับบัญชา นั่นคือราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค จะไม่เข้าไปก้าวก่ายในเรื่องที่เป็นเนื้อหาสาระของการกระทำทางปกครองในการพัฒนาท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่จะเป็นการตรวจสอบดูเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายของนิติกรรม หรือการกระทำในทางปกครองเหล่านั้นมากกว่า โดยพิจารณาถึงความถูกต้องของการกระทำหรือความถูกต้องของคุณสมบัติตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายในการกำกับดูแล
แต่หลักการดังกล่าวมักเกิดปัญหาขึ้นเสมอในทางปฏิบัติทั้งนี้เพราะแม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะไม่เห็นด้วยกับคำสั่งหรือการวินิจฉัยสั่งการของราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคก็จำเป็นต้องปฏิบัติตาม ทั้งที่โดยสถานะแล้วองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็มีสถานะเป็นนิติบุคคลเช่นเดียวกันกับราชการส่วนกลาง มีความสามารถในการทำนิติกรรมใดๆ กับบุคคลหรือองค์กรอื่นได้ในนามของตนเอง และหากพิจารณาความสัมพันธ์ในด้านบุคลากร แม้ว่าสถานะของบุคลากรที่ทำงานให้กับทั้งราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาคและราชการส่วนท้องถิ่นจะเป็นข้าราชการประจำเช่นกัน แต่ข้าราชการประจำในราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคก็มีสถานะเป็นข้าราชการประจำตามหน่วยงานและกรม กอง ที่ตนปฏิบัติงานอยู่ ซึ่งต่างกับข้าราชการประจำที่ปฏิบัติงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา ที่เป็นพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ ทำให้การปกครองบังคับบัญชา การเลื่อนยศ ปลดย้าย และการปูนบำเหน็จความชอบ การลงโทษทางวินัย ไม่เหมือนกัน ทั้งที่มีสถานะเป็นข้าราชการประจำเช่นเดียวกัน
ในด้านของรูปแบบของความสัมพันธ์ระหว่างราชการบริหารส่วนท้องถิ่นและราชการบริหารส่วนกลาง และส่วนภูมิภาคหากพิจารณาถึงการให้การบริการสาธารณะจะพบว่าการบริหารราชการส่วนกลางมีพื้นที่ในการให้การบริการสาธารณะที่กว้างกว่าและครอบคลุมทั่วไป แต่ราชการส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ยังมีพื้นที่ในการจัดการบริการสาธารณะที่ทับซ้อนกัน ในจังหวัดและในอำเภอเดียวกันเสมอๆ จึงเกิดปัญหาการปัดความรับผิดชอบ และหาผู้ที่มีหน้าที่โดยตรงในการแก้ปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนได้ยาก (ยกเว้นกรุงเทพมหานคร ในฐานะที่เป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่พิเศษออกไป) หน่วยการปกครองท้องถิ่นต่างๆ เป็นต้นว่า เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง หรือเทศบาลนคร ทำหน้าที่แบ่งขอบเขตในการรับผิดชอบย่อยลงไป แต่ก็ยังรวมอยู่ในจังหวัดเดียวกัน ดังนั้นเมื่อราชการบริหารทั้งส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นมีการจัดตั้งและดำเนินการภายในพื้นที่เดียวกันเช่นนี้ กฎหมายจึงกำหนดความสัมพันธ์ต่อกันในแนวดิ่ง เพื่อป้องกันมิให้เกิดความขัดแย้งระหว่างกันได้โดยง่ายโดยกำหนดให้ราชการบริหารส่วนภูมิภาคมีอำนาจหน้าที่เหนือกว่าราชการบริหารส่วนท้องถิ่น
ดังนั้นราชการส่วนภูมิภาคจึงสามารถควบคุมการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกองค์กรที่อยู่ในเขตพื้นที่ของตนได้ อีกทั้งยังอาจได้รับมอบหมายอำนาจจากราชการส่วนกลางดำเนินการควบคุมบังคับบัญชาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้อีกด้วย ทั้งนี้เพราะหน้าที่ที่ระบุอยู่ในกฎหมายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ละรูปแบบจะมีหน้าที่ระบุไว้ค่อนข้างตายตัว และจะปฏิบัติหน้าที่อื่นนอกเหนือจากที่กฎหมายได้กำหนดไว้มิได้ เช่น อำนาจหน้าที่ของเทศบาล นอกจากนี้ก็เป็นหน้าที่ที่อาจได้รับมอบหมายมาจากราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเพิ่มเติมอีกด้วย ซึ่งตรงกันข้ามกับอำนาจหน้าที่ของจังหวัดและอำเภอที่เป็นราชการส่วนภูมิภาคที่กฎหมายให้อำนาจไว้อย่างกว้างขวางในการดำเนินการในพื้นที่รับผิดชอบ
อย่างไรก็ตามในตัวกฎหมายที่มีการกำหนดอำนาจหน้าที่ของทั้งราชการส่วนภูมิภาคและราชการส่วนท้องถิ่น จะพบว่ากฎหมายได้กำหนดหน้าที่ที่องค์กรเหล่านี้จะต้องปฏิบัติในพื้นที่รับผิดชอบเป็นแบบเดียวกันทั่วประเทศ โดยมิได้คำนึงถึงว่าองค์กรเหล่านี้แต่ละแห่งจัดตั้งอยู่ในส่วนใดของประเทศ มีขนาดของพื้นที่ จำนวนของประชากรผู้รับบริการ และระดับความเจริญ ของท้องที่มากหรือน้อยต่างกันเพียงใด เช่น จังหวัดการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ซึ่งหากพิจารณาถึงหลักการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นเป็นอิสระในการปกครองตนเอง
ภายใต้การกำกับดูแลจากรัฐบาลหรือการบริหารราชการทั้งที่เป็นราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนกลาง แล้วน่าที่จะพิจารณากระจายการจัดการบริการสาธารณะไปสู่ท้องถิ่นบ้างเพื่อความคล่องตัว และประสิทธิภาพในการสนองตอบต่อความต้องการของประชาชนโดยคำนึงถึงหลักการสำคัญ 4 ประการคือ
(1) หลักผลประโยชน์สาธารณะ (Public interest)
(2) หลักความรับผิชอบ (Accountability) ในการจัดบริการ
(3) หลักประสิทธิภาพในการจัดการ (Management Efficiency) และ
(4) หลักความสามารถของท้องถิ่น (Local Capability) ในด้านของ หลักผลประโยชน์
สาธารณะ จะคำนึงถึงกิจกรรมที่เป็นกิจกรรมสาธารณะของท้องถิ่นนั้นโดยเพาะโดยที่ไม่มีการส่งผลกรกระทบในทางบวกหรือทางลบไปยังผู้คนในท้องถิ่นอื่น (Spillover effects)
กิจการเหล่านี้ถือว่าควรให้เป็นกิจกรรมหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการ แต่ถ้ากิจกรรมใดที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของชาติ โดยส่วนรวมหรือเป็นกิจกรรมที่กระทบต่อผลประโยชน์ของผู้คนหลายพื้นที่ (หลายท้องถิ่น) ก็ให้ถือเป็นกิจกรรมที่กระทบต่อผลประโยชน์ของผู้คนจำนวนมากควรมอบให้เป็นกิจกรรมของรัฐบาลที่อยู่ในระดับสูงขึ้นไปกว่าชุมชนย่อย ๆ หรือท้องถิ่น หรือถึงแม้จะทำได้ก็อาจจะก่อปัญหาการขัดแย้งในผลประโยชน์ระหว่างชุมชนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องได้ การประสานประโยชน์และรักษาความเป็นธรรมในสังคมควรเป็นหน้าที่ของรัฐบาลระดับชาติโดยตรง คือ
1.หลักความรับผิดชอบในการจัดบริการต่อสาธารณชน (Public Accountability) ถือเป็นหลักการที่สนับสนุนหลักการผลประโยชน์สาธารณะ กล่าวคือ กิจกรรมใดที่ต้องสนองตอบต่อความต้องการของหน่วยชุมชนระดับใดก็ควรมอบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับนั้นเป็นเจ้าของและเป็นผู้ดำเนินการ ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินการนั้นสนองตอบความต้องการของประชาชนในชุมชนได้ดีที่สุด เช่น การจัดบริการด้านการศึกษาขั้นพื้นฐานในชุมชน การสาธารณสุขและสุขาภิบาลพื้นฐานของชุมชน การส่งเสริมวัฒนธรรม ประเพณี และ เอกลักษณ์ของชุมชนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในชุมชน ฯลฯ เหล่านี้เป็นต้น ควรมอบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเจ้าของกิจกรรมเป็นผู้จัดการ และอยู่ภายใต้การตรวจสอบควบคุมของประชาชนในชุมชนนั้นๆ แต่ถ้าเป็นกิจกรรมที่ต้องสนองตอบความต้องการของหน่วยชุมชนที่สูงขึ้นไป เช่น เป็นกิจกรรมที่มุ่งสนองตอบปัญหาและความต้องการของผู้คนทั้งประเทศหรือปัญหาของชาติโดยส่วนรวม ก็สมควรมอบให้เป็นหน้าที่ของรัฐบาลระดับที่สูงขึ้นไปตามความเหมาะสม เป็นต้น
2.หลักประสิทธิภาพ นั้นหมายความว่า การจัดทำกิจกรรมใดๆ ควรต้องประหยัด ถ้าสามารถใช้เงินจำนวนน้อยที่สุดเพื่อทำให้เกิดประโยชน์แก่ผู้คนได้จำนวนมากที่สุด ซึ่งลักษณะพิเศษของบริการสาธารณะหรือที่เรียกกันตามภาษาเศรษฐศาสตร์ว่า “ Public goods” นั้น มักจะมีลักษณะโครงสร้างต้นทุนและการให้บริการที่เป็นแบบเฉพาะตัว กล่าวคือ มีต้นทุนคงที่ในสัดส่วนที่สูง มีต้นทุนแปรผันต่อหน่วยของการให้บริการต่ำ (ในบางกรณีอาจไม่มีต้นทุนแปรผันเลย ) และมีหลายกรณีที่มีต้นทุนแบบพิเศษเช่นเพิ่มขึ้นเป็นช่วงขั้นบันได เป็นต้น ฉะนั้นการจัดบริการสาธารณะบางประเภทจะต้องมีจำนวนผู้ใช้บริการมากๆ หรือเป็นชุมชนขนาดใหญ่พอสมควร จึงจะประหยัดต้นทุน ถ้าเป็นชุมชนเล็กๆ ก็อาจจะต้องจัดการผลิตบริการร่วมกันเพื่อให้เกิดการประหยัดและสามารถใช้ประโยชน์จากบริการเหล่านั้นได้เต็มที่ กิจการสาธารณูปโภคบางประเภท เช่น ไฟฟ้า โทรศัพท์ ต้องผลิตให้คนทั้งประเทศใช้บริการจึงจะประหยัดและคุ้มค่ากับการลงทุน ในกรณีเช่นนี้ควรให้มีหน่วยงานในระดับชาติทำการผลิตและให้บริการแก่ทุกชุมชน
3.หลักความสามารถท้องถิ่น (Local Capability) นั้นนับว่ามีความสำคัญทั้งในเชิงทฤษฎีการปกครองท้องถิ่นและในหลักการจัดโครงสร้างการบริหารองค์การโดยทั่วไป กล่าวคือ ตามแนวความคิดเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นประการหนึ่งที่นิยมปฏิบัติกันนานาประเทศนั้น ถือว่าการดำเนินกิจกรรมสาธารณะทั้งมวลเป็นหน้าที่ของหน่วยปกครองท้องถิ่นระดับล่างสุดเสมอ หน่วยการปกครองในระดับสูงขึ้นไปจะเลือกดำเนินกิจกรรมสาธารณะใดๆ ก็ต่อเมื่อท้องถิ่นระดับล่างไม่มีศักยภาพที่จะดำเนินการได้ หรือถึงแม้จะดำเนินการได้ก็อาจจะเกิดปัญหากระทบกับท้องถิ่นอื่นๆ หรืออาจเป็นผลเสียหายต่อประเทศชาติและสังคมโดยรวมเท่านั้น สำหรับทฤษฎีการบริหารนั้นถือว่าการกระจายอำนาจ (ซึ่งหมายถึงการแบ่งหน้าที่ แบ่งทรัพยากร แบ่งอำนาจการตัดสินใจให้หน่วยงานระดับล่าง) จะประสบความสำเร็จได้ (ในที่นี้หมายถึงการส่งเสริมให้หน่วยงานระดับล่างมีความคล่องตัวและสามารถสนองตอบต่อสถานการณ์ภายนอกและลูกค้าได้อย่างรวดเร็ว) ก็ต่อเมื่อหน่วยงานระดับล่างมีศักยภาพเพียงพอที่จะรับการกระจายอำนาจจากหน่วยงานระดับสูงลงมาเท่านั้น การกระจายอำนาจที่ปราศจากความพร้อมย่อมนำมาซึ่งความล้มเหลว
หากพิจารณาถึงผลกระทบของความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนท้องถิ่นกับราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ตามโครงสร้างของกฎหมายก็จะพบว่าราชการส่วนท้องถิ่นนั้น ความสัมพันธ์ดังกล่าวจะเป็นไปในลักษณะที่ราชการส่วนท้องถิ่นจะอยู่ภายใต้การควบคุมบังคับบัญชามากกว่าการกำกับดูแลและด้วยอาณัติของกฎหมายเช่นนี้ ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถที่จะดำเนินการจัดทำกิจกรรมหรือบริการสาธารณะอื่นใดที่เป็นประโยชน์และเป็นความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้ หากมิได้มีการระบุไว้ในกฎหมายหรือได้รับอนุมัติจากทั้งราชการส่วนภูมิภาคและราชการส่วนกลาง จึงทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดอิสระในการปกครองตนเองอย่างแท้จริง อันถือได้ว่ามีส่วนสำคัญยิ่งต่อการพัฒนาระบอบประชาธิปไตย
ลักษณะดังกล่าวข้างต้นย่อมส่งผลถึงการที่ทำให้ราชการทั้งสามส่วนมีความขัดแย้งในการทำงานซึ่งกันและกัน เนื่องจากในการ บริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องพยายามตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ตามหลักการปกครองตนเอง แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องปฏิบัติตามคำสั่งนโยบายของราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค จึงเท่ากับว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหมือนมีผู้บังคับบัญชา 2 คน 2 ฝ่าย ในเวลาเดียวกัน ทำให้เป็นการยากลำบากในการปฏิบัติงานแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นอันมาก ยิ่งโดยเฉพาะความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นมีความขัดแย้งกับนโยบายจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาคด้วยแล้ว โอกาสที่จะได้รับการสนองตอบจึงน้อยลง ปัญหาดังกล่าวนี้จึงลุกลามมาถึงความไม่ลงรอยซึ่งกันและกัน ในระหว่างตัวข้าราชการที่มีสังกัดแตกต่างกันด้วยยิ่งโดยเฉพาะที่มีการบังคับใช้กฎหมายรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ที่มีการให้อำนาจกับท้องถิ่น ชุมชน และประชาชนมากขึ้น จึงทำให้การประสานงานในระหว่างราชการส่วนภูมิภาคอันเป็นตัวแทนของราชการส่วนกลางที่ไม่เคยชินกับระบบการทำงานและวิธีคิดจากล่างสู่บน (Bottom up) และมีส่วนร่วมของท้องถิ่น จึงทำให้ก่อปัญหายิ่งขึ้นเป็นเท่าทวีคูณ โดยมักจะลงเอยด้วยการถอดถอนคณะผู้บริหารระดับสูงหรือมีการยุบสภาท้องถิ่น แล้วแต่งตั้งข้าราชการของส่วนภูมิภาคเข้าไปดำรงตำแหน่งแทน กรณีดังกล่าวนี้จึงเป็นการสมควรอย่างยิ่งที่จะต้องมีการสร้างหลักประกันพื้นฐานให้กับการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อป้องกันการให้อำนาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ข้ามขั้นตอน และอำเภอใจของราชการทั้งส่วนกลาง และส่วนภูมิภาค ที่ใช้อำนาจตามกฎหมายอันส่งผลกระทบต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้นคือมีระบบการควบคุมการใช้อำนาจขององค์กรทั้งสองส่วนราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งราชการส่วนภูมิภาค (ผู้ว่าราชการจังหวัด ) ต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเป็นรูปธรรมและชัดเจนหวังผลได้ ซึ่งจะได้นำเสนอต่อไปถึงหลักประกันขั้นพื้นฐานดังกล่าว
นอกจากนี้ ก็ควรแก้ไขปรับปรุงกฎหมายให้มีความสอดคล้องกับรูปแบบวัฒนธรรม โครงสร้างของแต่ละท้องถิ่น มิใช่ใช้บังคับตามพระราชบัญญัติใดพระราชบัญญัติหนึ่งเป็นการถือปฏิบัติร่วมกันทุกท้องถิ่น มิฉะนั้นแล้วองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะปฏิบัติหน้าที่ซ้ำซากอยู่เฉพาะตามที่กฎหมายกำหนดไว้ให้เท่านั้น โดยขาดความคิดริเริ่มในการจัดทำกิจกรรมที่จะสนองตอบต่อความต้องการของประชาชน
ทั้งนี้เพราะกฎหมายเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านั้นไม่อนุญาตให้ดำเนินการจึงเกรงว่าหากกระทำลงไปจะเป็นการผิดกฎหมายนั่นเอง ท้ายที่สุดของความสัมพันธ์ดังกล่าวก็จะเป็นการนำระบบการปกครองส่วนท้องถิ่นที่เป็นรากฐานของประชาธิปไตยในการพัฒนาและพึ่งพาตนเองของท้องถิ่นไกลออกไปจากประชาชน และถูกดึงเข้าสู่ศูนย์กลางอำนาจ โดยมีราชการส่วนภูมิภาคเป็นสะพานเชื่อมไปสู่การรวมอำนาจ ทำให้ประชาชนเองขาดการมีส่วนร่วมในการปกครองตนเองอย่างกว้างขวางเท่าที่ควรจะเป็น และมีความรู้สึกเบื่อหน่าย ขาดศรัทธาต่อระบบ ซึ่งไม่เป็นผลดีในการบริหารและพัฒนาประชาธิปไตย

กระบวนการยุติธรรมภายใต้หลักธรรมาภิบาลตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550
สิทธิกร ศักดิ์แสง*
เกียรติยศ ศักดิ์แสง**
ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 ได้ถูกยกเลิกโดยการรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (คสช.) ไปแล้วเมื่อวันที่ 22 พ.ค. 2557 ไปแล้วก็ตาม แต่หลักการที่สำคัญที่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม ตามรัฐธรรมนูญ ภายใต้หลักธรรมาภิบาล ยังคงใช้ได้และมีความสำคัญอย่างยิ่งในสังคมไทยในปัจจุบันและจำเป็นต้องศึกษาให้มีความกระจ่างเพื่อนำไปประยุกต์ใช้อันที่จะนำไปสู่การตรากฎหมายที่ถูกต้องและเป็นธรรม การบังคับการเป็นไปตามกฎหมาย โดยคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพและความยุติธรรมของประชาชน สามารถบังคับใช้กฎหมายกับทุกคนเสมอกันโดยไม่เลือกปฏิบัติ มีความเสมอภาคและเท่าเทียมกัน มีการยึดมั่นความถูกต้องดีงาม มีคุณธรรม มีความโปร่งใสตรวจสอบได้ทั้งภายในและภายนอก โดยมีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่ตรงไปตรงมาและประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลได้สะดวก เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมรับรู้เสนอความเห็น และตัดสินใจในการแก้ไขปัญหา และมีความรับผิดชอบในการกระทำของตน มีจิตสำนึกรับผิดชอบต่อสังคมสิทธิและหน้าที่และความเห็นของผู้อื่น และเพื่อประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวมภายใต้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด
เมื่อพิจารณาตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จะพบว่าอยู่หมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐกับหลักธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีรัฐตามรัฐธรรมนูญกำหนดเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม ดังนี้

แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญกำหนดเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม
แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญกำหนดเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มีการกำหนดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ในส่วนที่เกี่ยวกับแนวนโยบายด้านกฎหมายและการยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้บัญญัติในมาตรา 81 ว่า
“รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านกฎหมายและการยุติธรรมดังนี้
(1) ดูแลให้มีการปฏิบัติและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างถูกต้อง รวดเร็ว เป็นธรรม และทั่วถึง ส่งเสริมการให้ความช่วยเหลือและให้ความรู้ทางกฎหมายแก่ประชาชน และจัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่นในกระบวนการยุติธรรมให้มีประสิทธิภาพโดยให้ประชาชนและองค์กรวิชาชีพมีส่วนร่วมในกระบวนการยุติธรรม และการช่วยเหลือประชาชนทางกฎหมาย
(2) คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลให้พ้นจากการล่วงละเมิดทั้งโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐและโดยบุคคลอื่น และต้องอำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชนอย่างเท่าเทียมกัน
(3) จัดให้มีกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายที่ดำเนินการเป็นอิสระ เพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญโดยต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายนั้นประกอบด้วย
(4) จัดให้มีกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมที่ดำเนินการเป็นอิสระ เพื่อปรับปรุงและพัฒนาการดำเนินงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรม
(5) สนับสนุนการดำเนินการขององค์กรภาคเอกชนที่ให้ความช่วยเหลือทางกฎหมาย โดยเฉพาะผู้ได้รับผลกระทบจากความรุนแรงในครอบครัว”
โดยมาตรา 75 วรรคแรกเป็นบทบัญญัติทั่วไปของหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐบัญญัติว่า “บทบัญญัติในหมวดนี้เจตจำนงให้รัฐดำเนินการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน.......” เห็นได้ว่าเจตนารมณ์ก็เพื่อกำหนดเจตจำนงบังคับให้รัฐบาลปฏิบัติตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐอย่างจริงจัง เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปโดยมีประสิทธิภาพ และสามารถตรวจสอบได้ เป็นไปตาม “หลักธรรมาภิบาลหรือหลักการบริหารกิจารบ้านเมืองที่ดี” ประกอบกับเจตนารมณ์ของแนวนโยบายด้านกฎหมายและการยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2550) มาตรา 81 นั้นเพื่อกำหนดให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการพัฒนากฎหมายและการยุติธรรม โดยรัฐบาลต้องดำเนินการดังนี้
1. ให้บังคับใช้กฎหมายอย่างถูกต้อง เป็นธรรม มีประสิทธิภาพ และไม่เลือกปฏิบัติ
2. คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้พ้นจากการทำละเมิด และให้หมายความรวมถึง การกระทำรุนแรงไม่ว่าทางใดๆ
3. ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการยุติธรรม และเข้าถึงได้สะดวก
4. จัดให้มีการช่วยเหลือและสนับสนุนให้มีองค์กรภาคเอกชนมีส่วนร่วมในการช่วยเหลือทางกฎหมายทั้งทางแพ่ง ทางอาญา และทางปกครองแก่ประชาชนโดยเฉพาะผู้ที่ได้รับผลกระทบความรุนแรงในครอบครัว
5. จัดให้มีองค์กรอิสระในการพัฒนาและปฏิรูปกฎหมาย และตรวจสอบกฎหมายต่างๆ ว่าขัดหรือแย้งรัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยให้นักกฎหมายหรือบุคคลจากภาคส่วนต่างๆ มีส่วนร่วมอย่างกว้างขวาง
6. จัดให้มีองค์กรอิสระเพื่อปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม โดยให้ประชาชนจากภาคส่วนต่างๆ มีส่วนร่วมอย่างกว้างขวาง เพื่อศึกษา วิเคราะห์ และติดตามการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง แต่ไม่รวมถึงศาลซึ่งมีความเป็นอิสระตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
หลักธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีตามรัฐธรรมนูญ
วิวัฒนาการของธรรมาภิบาล เป็นแนวคิดการปกครองมาแต่โบราณกาล นับแต่สมัย เพลโต (Plato) และอริสโตเติล (Aristotla) นักปราชญ์หลายท่านได้คิดค้นหารูปแบบการปกครองที่ดีแต่ก็ยังไม่ได้มีการให้ความหมายที่ชัดเจน อาจกล่าวได้ว่าวิวัฒนาการของรูปแบบอภิบาลเกิดขึ้นช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เมื่อมีการค้นหารูปแบบการปกครองที่สามารถนำประเทศไปสู่การปกครองแบบประชาธิปไตยตะวันตกของประเทศที่ได้รับการปลดปล่อยจากอาณานิคม และสามารถช่วยฟื้นฟูประเทศจากความเสียหายหลังจากสงคราม ต่อมารูปแบบการปกครองดังกล่าวมาผสมผสานกับระบบราชการของ Weberian ได้ถูกนำไปใช้ในประเทศต่างๆทั่วโลก อย่างไรก็ตามรูปแบบของ Weberian ยากที่จะนำไปประยุกต์ใช้และสานต่อ เนื่องจากการขยายระบบราชการทำให้ยากต่อการจัดการและขาดความยืดหยุ่นในการปรับตัวตามการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วของโลก นอกจากโครงสร้างของระบบราชการจะทำให้การปกครองบ้านเมืองขาดทั้งประสิทธิภาพและประสิทธิผลแล้ว ยังก่อให้เกิดการใช้อำนาจที่บิดเบือนและการคอร์รัปชั่น
ในช่วงต้น พ.ศ.2523 นักวิชาการส่วนใหญ่เห็นฟ้องกันว่าแนวทางการบริหารภาครัฐที่เป็นอยู่ไม่สอดคล้องกับเศรษฐกิจและสังคมโลกที่ปรับเปลี่ยนตลอดเวลา และมีความจำเป็นต้องมีการปฏิรูปและปรับปรุงรูปแบบการปกครองใหม่ ในช่วงเวลาดังกล่าวได้มีองค์กรระหว่างประเทศที่สำคัญ เช่น ธนาคารโลก (World Bank) และกองทุนนานาชาติได้เข้ามามีบทบาทในการสนับสนุนและพัฒนาแนวคิดเกี่ยวกับการปกครองที่ดี หรือที่เรียกว่า “Good Governance” หรือ “ธรรมาภิบาล” ต่อมาในช่วงปี พ.ศ. 2539-2540 แนวคิดเรื่องการบริหารจัดการที่ดีได้เผยแพร่สู่สังคมไทยอย่าง โดยองค์กรพัฒนาในประเทศและต่างประเทศ รวมทั้งนักวิชาการที่ตระหนักถึงความสำคัญของการบริหารจัดการที่ดีในการสนับสนุนการพัฒนาอย่างยั่งยืน โดยได้หยิบยกปัญหาที่เป็นผลกระทบจากการมีระบบบริหารจัดการที่ไม่ดีและแนวทางสร้างระบบที่ดีขึ้นมาเป็นประเด็นในการสร้างความเข้าใจและระดมความเห็นจากประชาชนในภาคส่วนต่างๆ ของสังคมเป็นผลให้ภาคประชาชน ภาคประชาสังคมเกิดการตื่นตัวในเรื่องดังกล่าวอย่างกว้างขวาง องค์กรต่างประเทศที่ให้เงินกู้และเงินช่วยเหลือเช่นธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ได้นาหลักธรรมาภิบาลมาใช้ เพื่อให้ประเทศกำลังพัฒนาเป็นแนวปฏิบัติ เพื่อการนาเงินไปใช้อย่างโปร่งใส มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยมีหลักการของการมีธรรมาภิบาลหลายหลักการแตกต่างกันออกไป แต่ก็มักมีหลักการพื้นฐานคล้ายกัน หลักการพื้นฐานที่สำคัญคือ หลักการมีส่วนร่วม หลักความโปร่งใส สานึกรับผิดชอบ และประสิทธิภาพประสิทธิผล
หากย้อนยุคไปในอดีต แม้ธรรมาภิบาลจะเริ่มพูดกันมากในปี ค.ศ.1980-1990 แต่ธรรมาภิบาลก็มีความเก่าแก่เทียบเท่ากับเรื่องประวัติศาสตร์ของมนุษยชาติก็ว่าได้ ซึ่งเมื่อพิจารณาถึงแนวคิดเรื่อง ธรรมาภิบาลไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่มีสอนอยู่ในหลักศาสนาต่างๆ อยู่แล้ว แต่มิได้เรียกอย่างที่เรียกกันในปัจจุบันนี้ ในพุทธศาสนามีการสอนเรื่องธรรมาภิบาลหรือการบริหารจัดการที่ดีกันมาตั้งแต่พุทธกาลแล้ว โดยหากเราพิจารณาคาสอนของพระพุทธเจ้า จะเห็นว่าเป็นหลักธรรมที่สอดคล้องกับเรื่องของการบริหารรัฐกิจแนวใหม่ และมีการนำมาใช้ในการบริหารงานอย่างต่อเนื่อง แม้กระทั่งในศาสนาอื่นๆ ก็คิดว่ามิได้แตกต่างกันมากนัก มีคำสอนมากมายที่ระบุชัดเจนถึงหลักการธรรมาภิบาล หรือการบริหารจัดการที่ดี อาทิ การเป็นคนสมบูรณ์แบบ หรือ ideal person นั้นจะนำหมู่ชนและสังคมไปสู่สันติสุขและสวัสดี โดยประกอบไปด้วยคุณสมบัติ 7 ประการ ตามหลักสัปปุริสธรรม ซึ่งเป็นธรรมของคนดี “การรู้หลักและรู้จักเหตุ” เป็นการรู้กฎเกณฑ์ของสิ่งทั้งหลาย รู้หน้าที่ของตนเอง อันจะทำให้ปฏิบัติงานตรงตามหน้าที่ มีความสำนึกรับผิดชอบ “ความมุ่งหมายและรู้จักผล” เข้าใจวัตถุประสงค์ของงานที่ทำ ทำให้ทำงานแล้วเกิดผลสัมฤทธิ์ ก่อให้เกิดประสิทธิผล “รู้ตน” รู้จักตนเอง ว่าโดยฐานะ เพศ กำลัง ความรู้ ความสามารถ เป็นอย่างไร และทำการต่างๆ ให้สอดคล้อง “รู้ประมาณ” รู้จักพอดี “รู้กาล” รู้กาลเวลาที่เหมาะสม ระยะเวลาที่พึงใช้ในการประกอบกิจ หน้าที่การงาน รู้ว่าเวลาไหนควรทำอะไร อย่างไร วางแผนการใช้เวลา เป็นการทำงานอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลนั่นเอง “รู้ชุมชน” รู้จักถิ่น ที่ชุมนุม ชุมชน การอันควรประพฤติในที่ชุมชน รู้ระเบียบวินัย ประเพณี วัฒนธรรม ทำให้ประพฤติตัวถูกหลักนิติธรรม คุณธรรม จริยธรรม ของท้องถิ่นนั้น “รู้บุคคล” รู้จักและเข้าใจความแตกต่างแห่งบุคคล เป็นการทำงานร่วมกับผู้อื่นได้อย่างสันติสุข และเกิดสัมฤทธิผลของงานได้ในที่สุด นอกจากนี้ยังมีหลักธรรมอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องอีกมากมาย จึงอาจกล่าวได้ว่า ธรรมาภิบาลสำหรับคนไทยแล้วมิใช่เรื่องใหม่แต่อย่างไร เพียงแต่มิได้นำมาปฏิบัติให้เกิดผลเป็นรูปธรรม
คำนิยามของธรรมาภิบาล คำว่า “ธรรมาภิบาล” มีผู้ให้นิยามความหมายไว้มาก ซึ่งมีองค์กรต่างๆ นำไปใช้ ในที่นี้ผู้วิจัยขอรวบรวมเพียงบางส่วนที่เป็นองค์กรหลักและบุคคลสำคัญที่มีบทบาทในการส่งเสริมธรรมาภิบาล เพื่อประโยชน์ในทางการศึกษา ดังต่อไปนี้
ธนาคารโลก หรือ World Bank ได้นำไปใช้เมื่อปี ค.ศ.1989 ซึ่งในรายงานเรื่อง “Sub-Sahara: From Crisis to Sustainable Growth” โดยให้ความหมายคำว่า “Good Governance” เป็นลักษณะและวิถีทางของการที่มีการใช้อำนาจทางการเมืองเพื่อจัดการงานของบ้านเมือง โดยเฉพาะการจัดการทรัพยาการทางเศรษฐกิจ และสังคมของประเทศเพื่อการพัฒนา โดยนัยความหมายของธนาคารโลก เป็นการชี้ให้เห็นความสำคัญของการมีธรรมาภิบาลเพื่อช่วยในการพื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศ ทั้งนี้รัฐบาลสามารถให้บริการที่มีประสิทธิภาพ มีระบบที่ยุติธรรม มีกระบวนการตรากฎหมายที่อิสระ ที่ทำให้มีการดำเนินการให้เป็นไปตามสัญญา อีกทั้งระบบราชการ ฝ่ายนิติบัญญัติ และสื่อที่มีความโปร่งใส รับผิดชอบ และตรวจสอบได้
องค์การสหประชาชาติ หรือ United Nations (UN) ให้ความสำคัญกับธรรมาภิบาลเพราะเป็นหลักการพื้นฐานในการสร้างความเป็นอยู่ของคนในสังคมทุกประเทศให้มีการพัฒนาที่เท่าเทียมกัน และมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น การดำเนินการนี้ต้องเกิดจากความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน เพื่อกระจายอำนาจให้เกิดความโปร่งใส ธรรมาภิบาล คือ การมีส่วนร่วมของประชาชน และสังคมอย่างเท่าเทียมกัน และมีคำตอบพร้อมเหตุผลที่สามารถชี้แจงกันได้
โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ หรือ United Nations and Development Programme (UNDP) ได้ให้นิยามคำว่า “ธรรมาภิบาล” หมายถึง การดำเนินงานของภาคการเมือง การบริหาร และภาคเศรษฐกิจที่จะจัดการกิจการของประเทศทุกในระดับ ประกอบด้วยกลไก กระบวนการ และสถาบันต่างๆ ที่ประชาชนและกลุ่มสามารถแสดงออกซึ่งผลประโยชน์ปกป้องสิทธิของตนเองตามกฎหมาย และแสดงความเห็นที่แตกต่างกันบนหลักการของการมีส่วนร่วม ความโปร่งใส ความรับผิดชอบ การส่งเสริมหลักนิติธรรม เพื่อให้ความมั่นใจว่าการจัดลำดับความสำคัญทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคม ยืนอยู่บนความเห็นพ้องต้องกันทางสังคม และเสียงของคนยากจนและผู้ด้อยโอกาสได้รับการพิจารณาในการจัดสรรทรัพยากรเพื่อการพัฒนา
Kofi Annan อดีตเลขาธิการองค์การสหประชาชาติ กล่าวว่า ธรรมาภิบาลเป็นแนวทางการบริหารงานของรัฐที่เป็นการก่อให้เกิดการเคารพสิทธิมนุษยชน หลักนิติธรรม สร้างเสริมประชาธิปไตย มีความโปร่งใส และเพิ่มประสิทธิภาพ
นายอานันท์ ปันยารชุน กล่าวถึง ธรรมาภิบาลว่าเป็นผลลัพธ์ของการจัดการกิจกรรมซึ่งบุคคลและสถาบันทั่วไป ภาครัฐและภาคเอกชนมีผลประโยชน์ร่วมกันได้กระทำลงไปในหลายทาง มีลักษณะเป็นกระบวนการที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง ซึ่งอาจนำไปสู่การผสมผสานผลประโยชน์ที่หลากหลายและขัดแย้งกันได้
ธีรยุทธ บุญมี อธิบายว่า ธรรมาภิบาลเป็นกระบวนความสัมพันธ์ร่วมกันระหว่างภาครัฐ สังคม เอกชน และประชาชน ซึ่งทำให้การบริหารราชการแผ่นดินมีประสิทธิภาพ มีคุณธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีความร่วมมือของฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ในการที่จะสร้างธรรมาภิบาลในสังคมไทยได้นั้น ต้องมีการปฏิรูปภาคราชการ ภาคธุรกิจเอกชน ภาคเศรษฐกิจสังคม และปฏิรูปกฎหมาย
ศาสตราจารย์ชัยอนันต์ สมุทวณิช ให้ความหมายธรรมาภิบาลว่า การที่กลไกของรัฐ ทั้งการเมืองและการบริหาร มีความแข็งแกร่ง มีประสิทธิภาพ สะอาด โปร่งใส และรับผิดชอบ เป็นการให้ความสำคัญกับภาครัฐและรัฐบาลเป็นด้านหลัก
จากนิยามความหมายดังกล่าวสามารถมองเห็นได้ว่า หลักธรรมาภิบาลสามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้ในภาคต่างๆ อาทิ ภาครัฐ ธุรกิจ ประชาสังคม ปัจเจกชน และองค์กรระหว่างประเทศ โดยมีเป้าหมายของการใช้หลักธรรมาภิบาล คือ เพื่อการมีความเป็นธรรม ความสุจริต ความมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล ซึ่งวิธีการที่จะสร้างให้เกิดมีธรรมาภิบาลขึ้นมาได้ก็คือ การมีความโปร่งใส มีความรับผิดชอบ ถูกตรวจสอบได้ และการมีส่วนร่วมเป็นสำคัญ แต่อาจประกอบไปด้วยหลักการอื่นๆ อีกได้ด้วยแล้วแต่ผู้นำไปใช้ โดยสภาพแวดล้อมของธรรมาภิบาลอาจประกอบไปด้วยกฎหมาย ระเบียบต่างๆ ประมวลจริยธรรม ประมวลการปฏิบัติที่เป็นเลิศและวัฒนธรรม ธรรมาภิบาล ประกอบไปด้วยหลักการสำคัญหลายประการ แล้วแต่วัตถุประสงค์ขององค์กรที่นำมาใช้ หลักการที่มีผู้นำไปใช้เสมอ คือ การมีส่วนร่วมของประชาชน การมุ่งฉันทามติ การมีสานึกรับผิดชอบ ความโปร่งใส การตอบสนอง ประสิทธิผลและประสิทธิภาพ ความเท่าเทียมกัน และการคำนึงถึงคนทุกกลุ่มหรือพหุภาคีและการปฏิบัติตามหลักนิติธรรม
ธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เมื่อพิจารณาถึงสาระสำคัญธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีนั้น รัฐได้วางนโยบายการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ด้านกฎหมายและการยุติธรรมที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ว่า การพัฒนากระบวนการยุติธรรมให้มีระบบอำนวยความยุติธรรมที่มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และเป็นธรรมต่อทุกกลุ่ม โดยส่งเสริมให้มีการนำหลักกระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ และการระงับข้อพิพาททางเลือกมาใช้ในการไกล่เกลี่ยและประนอมข้อพิพาท จัดให้มีองค์กรประนอมข้อพิพาท มีกระบวนการชะลอฟ้อง สำหรับคดีประมาท คดีลหุโทษ และคดีที่มีอัตราโทษไม่เกิน 3 ปีเป็นอย่างน้อย
ธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เริ่มปรากฏเด่นชัดขึ้นตั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช2540 และได้วางหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ต้องเป็นไปตาม “หลักธรรมาภิบาล” ทั้งนี้ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 มาตรา 6 “หลักธรรมาภิบาล”(Good Governance) ภายใต้หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีนั้น เป็นอีกแนวคิดหนึ่งที่สร้างขึ้นมาเพื่อแก้ไขเยียวยาปัญหาในการบริหารจัดการองค์กรทั้งภาครัฐและภาคเอกชน โดยแนวคิดนี้ได้เริ่มเข้ามาสู่สังคมไทยประมาณ พ.ศ. 2540 นับแต่นั้นมาแนวคิดเรื่องหลักธรรมาภิบาลได้มีการพูดถึงและมีการอธิบายโดยนักวิชาการไทยอย่างกว้างขวาง มีการบัญญัติหลักเกณฑ์ของหลักธรรมาภิบาลไว้ในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีพ.ศ. 2546 โดยมุ่งหวังให้เกิดการปฏิรูประบบราชการ เพื่อให้การปฏิบัติงานของส่วนราชการตอบสนองต่อการพัฒนาประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น และก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจภาครัฐ มีประสิทธิภาพ เกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ ลดขั้นตอนการปฏิบัติงานที่เกินความจำเป็น และประชนชนได้รับความอำนวยความสะดวก และได้รับสนองความต้องการ รวมทั้งมีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่างสม่ำเสมอ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้บัญญัติรับรองหลักธรรมมาภิบาลมาไว้ให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น เช่น ในเรื่องการปฏิบัติตามหลักนิติธรรม คุณธรรม ความโปร่งใส ตรวจสอบได้ ความรับผิดชอบ การมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นต้น
อาจสรุปได้ว่า “ธรรมาภิบาล” ก็คือ แนวทางในการบริหารจัดการองค์การทั้งภาครัฐและภาคเอกชนโดยยึดหลักคุณธรรม และความโปร่งใสภายใต้หลักกฎหมายและการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั่นเอง ถือเป็นหลักการที่สำคัญและมีบทบาทมากในการบริหารจัดการองค์กรทั้งภาครัฐและภาคเอกชนโดยเน้นการปฏิบัติงานเพื่อพัฒนาและจัดการองค์กรให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และเกิดความสงบสุขในสังคม ถือเป็นหลักที่มีความเชื่อมโยงกับหลักนิติธรรมอีกหลักหนึ่ง เพราะหลักนิติธรรมเป็นปัจจัยสำคัญอันหนึ่งที่จะช่วยส่งเสริมให้เกิดความเป็นธรรมในสังคมและอำนวยประโยชน์สุขให้กับประชาชนอันเป็นเป้าหมายของธรรมาภิบาลนั่นเอง
“หลักธรรมาภิบาล”(Good Governance) ถือ เป็นหลักของการบริหารสาธารณะที่ให้ความสำคัญกับหลักการประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมและให้ความสำคัญกับประชาชน เพื่อมุ่งให้เกิดการบริหารจัดการที่ดี มีกรอบแนวคิดในการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี ดังนี้
1. เพื่อให้เกิดประโยชน์สุขของประชาชน
2. เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ
3. มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ
4. ไม่มีขั้นตอนในการปฏิบัติงานเกินความจำเป็น
5. มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อสถานการณ์
6. ประชาชนได้รับความอำนวยความสะดวกและได้รับการตอบสนองต่อความต้องการ
7. มีการติดตามประเมินผลการปฏิบัติงานอย่างสม่ำเสมอ
การมีธรรมาภิบาลและการนำไปประยุกต์ใช้ การมีธรรมาภิบาลและการนำไปประยุกต์ใช้นั้น ต้องพิจารณาจากองค์ประกอบของธรรมาภิบาลเพื่อนำไปใช้กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้อย่างเหมาะสม ธรรมาภิบาลอาจประกอบไปด้วยหลักการต่างๆ มากมายแล้วแต่ผู้ที่จะนำเรื่องของธรรมาภิบาลไปใช้ และจะให้ความสำคัญกับเรื่องใดมากกว่ากัน และในบริบทของประเทศ บริบทของหน่วยงาน หลักการใดจึงจะเหมาะสมที่สุด สำหรับประเทศไทยแล้ว เนื่องจากได้มีระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี และพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ที่ให้ความสำคัญกับหลักการสำคัญ 6 หลักการ กล่าวคือ หลักนิติธรรม (Rule of Laws) หลักคุณธรรม (Ethics) หลักความโปร่งใส (Transparency) หลักการมีส่วนร่วม (Participation) หลักสำนึกรับผิดชอบ (Accountability) หลักความคุ้มค่า (Value for Money) ในที่นี้ จึงขอนำเสนอรายละเอียดของการพัฒนาดัชนีวัดธรรมาภิบาลบนพื้นฐานของหลักการทั้ง 6 หลักการของสถาบันพระปกเกล้า ดังต่อไปนี้
1. หลักนิติธรรม (Rule of Laws) หลักการสำคัญอันเป็นสาระสำคัญของ “หลักนิติธรรม” ประกอบด้วย 7 หลักการ คือ หลักการแบ่งแยกอำนาจ หลักการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ หลักความชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายตุลาการและฝ่ายปกครอง ความชอบด้วยกฎหมายในทางเนื้อหา หลักความเป็นอิสระของผู้พิพากษา หลัก “ไม่มีความผิด และไม่มีโทษโดยไม่มีกฎหมาย” และ หลักความเป็นกฎหมายสูงสุด ของรัฐธรรมนูญ
1) หลักการแบ่งแยกอำนาจเป็นพื้นฐานที่สำคัญของหลักนิติธรรม เพราะหลักการแบ่งแยกอำนาจเป็นหลักที่แสดงให้เห็นถึงการอยู่ร่วมกันของการแบ่งแยกอำนาจการตรวจสอบ อำนาจ และการถ่วงดุลอำนาจ
2) หลักการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ หลักนิติธรรมมีความเกี่ยวพันกันกับสิทธิและเสรีภาพของบุคคล และสิทธิในความเสมอภาค สิทธิทั้งสองประการดังกล่าวข้างต้นถือว่าเป็น พื้นฐานของ “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” อันเป็นหลักการสำคัญตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ
3) หลักความชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายตุลาการและฝ่ายปกครองการใช้กฎหมายของฝ่ายตุลาการ หรือฝ่ายปกครองที่เป็นการจากัดสิทธิของประชาชนมีผลมาจากกฎหมายที่ได้รับความเห็นชอบ จากตัวแทนของประชาชน โดยฝ่ายตุลาการจะต้องไม่พิจารณาพิพากษาเรื่องใดเรื่องหนึ่งให้แตกต่างไปจากบทบัญญัติของกฎหมาย ฝ่ายตุลาการมีความผูกพันที่จะต้องใช้กฎหมายอย่างเท่าเทียมกัน ฝ่ายตุลาการมีความผูกพันที่จะต้องใช้ดุลพินิจ โดยปราศจากข้อบกพร่อง
4) หลักความชอบด้วยกฎหมายในทางเนื้อหา เป็นหลักที่เรียกร้องให้ฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายปกครองทีออกกฎหมายลำดับรอง กำหนดหลักเกณฑ์ในทางกฎหมายให้เป็นตามหลักความแน่นอนของกฎหมาย หลักห้ามมิให้กฎหมายมีผลย้อนหลัง และหลักความพอสมควรแก่เหตุ
5) หลักความอิสระของผู้พิพากษา ผู้พิพากษาสามารถทำภาระหน้าที่ในทางตุลาการได้โดยปราศจากการแทรกแซงใดๆ โดยผู้พิพากษามีความผูกพันเฉพาะต่อกฎหมายและ ทำการพิจารณาพิพากษาภายใต้มโนธรรมของตนเท่านั้น โดยวางอยู่บนพื้นฐานของความอิสระจาก 3 ประการ กล่าวคือ ความอิสระจากคู่ความ ความอิสระจากรัฐ และความอิสระจากสังคม
6) หลัก “ไม่มีความผิด และไม่มีโทษโดยไม่มีกฎหมาย” เมื่อไม่มีข้อบัญญัติทางกฎหมายให้เป็นความผิด แล้วจะเอาผิดกับบุคคลนั้นๆมิได้
7) หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ หมายความว่า รัฐธรรมนูญได้รับการยอมรับให้เป็นกฎหมายที่อยู่ในลำดับที่สูงสุดในระบบกฎหมายของรัฐนั้น และหากกฎหมายที่อยู่ในลำดับที่ต่ำกว่าขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญกฎหมายดังกล่าวย่อมไม่มีผลบังคับ
ทั้งกรณีการกระทำของรัฐต้องชอบด้วยกฎหมาย กรณีการกระทำของรัฐต้องอยู่ในขอบเขตของกฎหมายกรณีการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน เช่น ความเสมอภาค สิทธิในกระบวนการยุติธรรมรวมถึงการตรากฎหมายที่ถูกต้อง เป็นธรรมและการดำเนินการตามหลักการทฤษฎีโดยคำนึงถึงสิทธิ เสรีภาพ ความยุติธรรมของประชาชน สามารถบังคับใช้กฎหมายกับทุกคนได้อย่างเสมอกันโดยไม่เลือกปฏิบัติ
2. หลักคุณธรรม (Ethics) ประกอบด้วยหลักการสำคัญ 3 หลักการ คือ หน่วยงานปลอดการทุจริต หน่วยงานปลอดจากการทำผิดวินัย และหน่วยงานปลอดจากการทำผิดมาตรฐานวิชาชีพนิยมและจรรยาบรรณ องค์ประกอบของคุณธรรม หรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากคอรัปชั่น หรือมีคอรัปชั่นน้อยลง คอรัปชั่น การฉ้อราษฎร์บังหลวง หรือ corruption โดยรวมหมายถึง การทำให้เสียหาย การทำลาย หรือการละเมิดจริยธรรม ธรรมปฏิบัติและกฎหมาย สำหรับพิษภัยของคอรัปชั่นได้สร้างความเสียหายและความเดือดร้อน และเป็นพฤติกรรมที่ส่งผลในทางลบต่อคุณธรรมของการบริหารจัดการอย่างร้ายแรง เมื่อพิจารณาเรื่องของคุณธรรมจึงควรพิจารณาเรื่องต่อไปนี้
1) องค์ประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายอย่าง โจ่งแจ้งหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายน้อยลง
2) องค์ประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากการปฏิบัติที่น้อยกว่าหรือไม่ดีเท่าที่กฎหมายกำหนดหรือปฏิบัติเช่นนี้น้อยลง
3) องค์ประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากการปฏิบัติที่มากกว่าที่กฎหมายกำหนด หรือปฏิบัติเช่นนี้น้อยลง
4) องค์ประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากการปฏิบัติตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย แต่ใช้วิธีการที่ผิดกฎหมายหรือปฏิบัติเช่นนี้น้อยลง
สำหรับการที่หน่วยงานปลอดจากการทำผิดมาตรฐานวิชาชีพนิยมและจรรยาบรรณนั้นเป็น การกระทำผิดวิชาชีพนิยมได้แก่ พฤติกรรมที่สวนทางหรือขัดแย้งกับองค์ประกอบของวิชาชีพนิยม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นของการมีจรรยาบรรณวิชาชีพ และการประพฤติตามจรรยาบรรณวิชาชีพ ทั้งนี้หน่วยงานและผู้ปฏิบัติหน้าที่จะต้องยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม การส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้คนไทยมีความซื่อสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริตจนเป็นนิสัย
กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์มีลักษณะพิเศษอันเป็นจุดร่วมของหลักคุณธรรม ได้แก่ การไม่ครอบงำแสดงอำนาจเหนือ (non-domination) เสริมพลัง (empowerment) ใช้กฎหมายอย่างมีศีลธรรมเจาะจงเหนือความจำกัดของการบังคับโทษ (honoring legally specific upper limits on sanctions) การฟังอย่างให้เกียรติ (respectful listening) แสดงความห่วงใยต่อผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่าย (equal concern for all stakeholders) แสดงความรับผิดชอบ ความสามารถในการร้องขอความปราณี ให้เกียรติต่อสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน มุ่งสู่ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน รวมทั้งปฏิญญาว่าด้วยหลักการพื้นฐานแห่งสหประชาชาติเกี่ยวกับการอำนวยความยุติธรรมแก่ผู้ที่ได้รับความเสียหายจากอาชญากรรมและการใช้อำนาจหน้าที่โดยไม่ถูกต้อง (UN Declaration of Basic Principles of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power)
3.หลักความโปร่งใส (Transparency) ซึ่งประกอบไปด้วยหลักการย่อย 4 หลักการ คือ หน่วยงานมีความโปร่งใสด้านโครงสร้าง หน่วยงานมีความโปร่งใสด้านการให้คุณ หน่วยงานมีความโปร่งใสด้านการให้โทษ หน่วยงานมีความโปร่งใสด้านการเปิดเผยข้อมูล ดังนี้
1) ความโปร่งใสด้านโครงสร้าง ประกอบด้วยพฤติการณ์ต่อไปนี้
(1) มีการตรวจสอบภายในที่เข้มแข็ง เช่น มีคณะกรรมการตรวจสอบ คณะกรรมการสอบสวน เป็นต้น
(2) โปร่งใส เห็นระบบงานทั้งหมดได้อย่างชัดเจน
(3) ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม รับรู้การทำงาน
(4) มีเจ้าหน้าที่มาด้วยระบบคุณธรรมมีความสามารถสูงมาอยู่ใหม่มากขึ้น
(5) มีการตั้งกรรมการหรือหน่วยงานตรวจสอบขึ้นมาใหม่
(6) มีฝ่ายบัญชีที่เข้มแข็ง
2) ความโปร่งใสด้านให้คุณ ประกอบด้วยพฤติการณ์ต่อไปนี้
(1) มีค่าตอบแทนพิเศษในการปฏิบัติงานเป็นผลสำเร็จ
(2) มีค่าตอบแทนเพิ่มสำหรับการปฏิบัติงานที่มีประสิทธิภาพ
(3) มีค่าตอบแทนพิเศษให้กับเจ้าหน้าที่ที่ซื่อสัตย์
(4) มีมาตรฐานเงินเดือนสูงพอเพียงกับค่าใช้จ่าย
3) ความโปร่งใสด้านการให้โทษ ประกอบด้วยพฤติการณ์ต่อไปนี้
(1) มีระบบการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ
(2) มีวิธีการพิจารณาลงโทษผู้ทำผิดอย่างยุติธรรม
(3) มีการลงโทษจริงจัง หนักเบาตามเหตุแห่งการกระทำผิด
(4) มีระบบการฟ้องร้องผู้กระทำผิดที่มีประสิทธิภาพ
(5) หัวหน้างานลงโทษผู้ทุจริตอย่างจริงจัง
(6) มีการปรามผู้ส่อทุจริตให้เลิกความพยายามทุจริต
(7) มีกระบวนการยุติธรรมที่รวดเร็ว
4) ความโปร่งใสด้านการเปิดเผย ประกอบด้วยพฤติการณ์ต่อไปนี้
(1) ประชาชนได้เข้ามารับรู้ การทำงานของคณะกรรมการตรวจสอบ
(2) ประชาชนและสื่อมวลชนมีส่วนร่วมในการจัดซื้อจัดหา การให้สัมปทานการออกกฎระเบียบ และข้อบังคับต่างๆ
(3) ประชาชน สื่อมวลชน และองค์กรพัฒนาเอกชน ได้มีโอกาสควบคุมฝ่ายบริหารโดยวิธีการต่างๆ มากขึ้น
(4) มีการใช้กลุ่มวิชาชีพภายนอก เข้ามาร่วมตรวจสอบ
ฉะนั้น ความโปร่งใส หน่วยงานและผู้ปฏิบัติหน้าที่ต้องสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติ โดยปรับปรุงกลไกการทำงานขององค์กรให้เกิดความโปร่งใสในวิธีการและสามารถตรวจสอบได้ และมีองค์กรหรือหน่วยงานเพื่อตรวจสอบการทำงาน และพร้อมที่จะถูกตรวจสอบไม่ว่าจากองค์กรภายนอกหรือภายใน มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์อย่างตรงไปตรงมา โดยให้ประชาชนได้เข้าถึงข้อมูลได้สะดวก
4. หลักการมีส่วนร่วม (Participation) การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นกระบวนการยุติธรรมซึ่งประชาชน หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้มีโอกาสแสดงทัศนะ และเข้าร่วมในกิจกรรมต่างๆ ที่มีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน รวมทั้งมีการนำความคิดเห็นดังกล่าวไปประกอบการพิจารณากำหนดนโยบาย และการตัดสินใจของรัฐ การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นกระบวนการสื่อสารในระบบเปิด กล่าวคือ เป็นการสื่อสารสองทาง ทั้งอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ ซึ่งประกอบไปด้วยการแบ่งสรรข้อมูลร่วมกันระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และเป็นการเสริมสร้างความสามัคคีในสังคม ระดับการให้ข้อมูล เป็นระดับต่ำสุดและเป็นวิธีการที่ง่ายที่สุดของการติดต่อสื่อสารระหว่างผู้วางแผนโครงการกับประชาชน เพื่อให้ข้อมูลแก่ประชาชนเกี่ยวกับการตัดสินใจของผู้วางแผนโครงการ และยังเปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็นหรือเข้ามาเกี่ยวข้องใดๆ เช่น การแถลงข่าว การแจกข่าว การแสดงนิทรรศการ และการทาหนังสือพิมพ์ให้ข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมต่างๆ
หลักการมีส่วนร่วมประกอบไปด้วยหลักการสำคัญ 4 หลักการ คือ
1) ระดับการให้ข้อมูล เป็นระดับต่ำสุดและเป็นวิธีการที่ง่ายที่สุดของการติดต่อสื่อสารระหว่างผู้วางแผนโครงการกับประชาชน เพื่อให้ข้อมูลแก่ประชาชนเกี่ยวกับการตัดสินใจของผู้วางแผนโครงการ และยังเปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็นหรือเข้ามาเกี่ยวข้องใดๆ เช่น การแถลงข่าว การแจกข่าว การแสดงนิทรรศการ และการทำหนังสือพิมพ์ให้ข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมต่างๆ
2) ระดับการเปิดรับความคิดเห็นจากประชาชน เป็นระดับขั้นที่สูงกว่าระดับแรก กล่าวคือ ผู้วางแผนโครงการเชิญชวนให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นเพื่อให้ได้ข้อมูลมากขึ้น และประเด็นในการประเมินข้อดีข้อเสียชัดเจนยิ่งขึ้น เช่น การสำรวจความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับการริเริ่มโครงการต่างๆ และการบรรยายให้ประชาชนฟังเกี่ยวกับโครงการต่างๆ แล้วขอความคิดเห็นจากผู้ฟัง รวมไปถึงการร่วมปรึกษาหารือ เป็นต้น
3) ระดับการวางแผนร่วมกัน และการตัดสินใจ เป็นระดับขั้นที่สูงกว่าการปรึกษาหารือ กล่าวคือ เป็นเรื่องการมีส่วนร่วมที่มีขอบเขตกว้างมากขึ้น มีความรับผิดชอบร่วมกันในการตัดสินใจ และวางแผนเตรียมโครงการ และเตรียมรับผลที่จะเกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการ ระดับนี้มักใช้ในกรณีที่เป็นเรื่องซับซ้อนและมีข้อโต้แย้งมาก เช่น การใช้กลุ่มที่ปรึกษาซึ่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิในสาขาต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง การใช้อนุญาโตตุลาการเพื่อปัญหาข้อขัดแย้ง และการเจรจาเพื่อหาทางประนีประนอมกัน เป็นต้น
4) ระดับการพัฒนาศักยภาพในการมีส่วนร่วม สร้างความเข้าใจให้กับสาธารณชน เป็นระดับขั้นที่สูงสุดของการมีส่วนร่วม คือ เป็นระดับที่ผู้รับผิดชอบโครงการได้ตระหนักถึงความสำคัญและประโยชน์ที่จะได้รับจากการมีส่วนร่วมของประชาชนและได้มีการพัฒนาสมรรถนะหรือขีดความสามารถในการมีส่วนร่วมของประชาชนให้มากขึ้นจนอยู่ในระดับที่สามารถมีส่วนร่วมได้อย่างเต็มที่ และเกิดประโยชน์สูงสุด
การนำหลักการมีส่วนร่วมมาประยุกต์ใช้ในยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ “การมีส่วนร่วมในกระบวนการยุติธรรม” นั้น เป็นการเปิดโอกาสให้ทุกฝ่ายที่มีส่วนเกี่ยวข้องในอาชญากรรมที่เกิดขึ้นรวมตัวกันเพื่อร่วมกันแก้ไขปัญหาเหล่านั้นร่วมกัน
5.หลักสำนึกรับผิดชอบ (Accountability) มีความหมายกว้างกว่าความสามารถในการตอบคำถามหรืออธิบายเกี่ยวกับพฤติกรรมได้เท่านั้น ยังรวมถึงความรับผิดชอบในผลงาน หรือปฏิบัติหน้าที่ให้บรรลุผลตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ รวมทั้งการตอบสนองต่อความคาดหวังของสาธารณะ เป็นเรื่องของความพร้อมที่จะรับผิดชอบ ความพร้อมที่จะถูกตรวจสอบได้ โดยในแง่มุมของการปฏิบัติถือว่า สานึกรับผิดชอบเป็นคุณสมบัติหรือทักษะที่บุคคลพึงแสดงออกเพื่อเป็นเครื่องชี้ว่าได้ยอมรับในภารกิจที่ได้รับมอบหมายและนำไปปฏิบัติด้วยความรับผิดชอบ ประกอบด้วยหลักการย่อยดังนี้
1) การมีเป้าหมายที่ชัดเจนการมีเป้าหมายชัดเจนเป็นสิ่งสำคัญสิ่งแรกของระบบสำนึกรับผิดชอบกล่าวคือ องค์การจะต้องทำการกำหนดเป้าหมาย วัตถุประสงค์ของการปฏิบัติการสร้างวัฒนธรรมใหม่ให้ชัดเจนว่าต้องการบรรลุอะไรและเมื่อไรที่ต้องการเห็นผลลัพธ์นั้น
2) ทุกคนเป็นเจ้าของร่วมกันจากเป้าหมายที่ได้กำหนดเอาไว้ ต้องประกาศให้ทุกคนได้รับรู้และเกิดความเข้าใจ ถึงสิ่งที่ต้องการบรรลุ และเงื่อนไขเวลาที่ต้องการให้เห็นผลงาน เปิดโอกาสให้ทุกคนได้เป็นเจ้าของ โครงการสร้างวัฒนธรรมนี้ร่วมกัน เพื่อให้เกิดการประสานกำลังคนร่วมใจกันทำงาน เพื่อผลิตภาพโดยรวมขององค์การ
3) การปฏิบัติการอย่างมีประสิทธิภาพความสำเร็จของการสร้างวัฒนธรรมสำนึกรับผิดชอบ อยู่ที่ความสามารถของหน่วยงานในการสื่อสารสร้างความเข้าใจให้เกิดขึ้นในองค์การ ผู้บริหารให้ความสนับสนุน แนะนำ ทำการตัดสินใจอย่างมีประสิทธิภาพและมีการประสานงานร่วมมือกันทำงานระหว่างหน่วยงานต่างๆในองค์การ
4) การจัดการพฤติกรรมที่ไม่เอื้อการทำงานอย่างไม่หยุดยั้งปัจจุบันการเปลี่ยนแปลงนับว่าเป็นเรื่องปกติ และทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนแปลงมักจะมีการ ต่อต้านการเปลี่ยนแปลงเสมอ หน่วยงานต้องมีมาตรการในการจัดการกับพฤติกรรมการ ต่อต้านการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเพื่อให้ทุกคนเกิดการยอมรับแนวความคิดและเทคโนโลยีใหม่ๆ
5) การมีแผนการสำรองส่วนประกอบสำคัญขององค์การที่มีลักษณะวัฒนธรรมสานึกรับผิดชอบ ต้องมีการวางแผนฟื้นฟู ที่สามารถสื่อสารให้ทุกคนในองค์การได้ทราบและเข้าใจถึงแผน และนโยบายของ องค์การ และที่สำคัญคือ ต้องมีการกระจายข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้องสมบูรณ์ อย่างเปิดเผย
6) การติดตามและประเมินผลการทำงาน องค์การจำเป็นต้องมีการติดตามและประเมินผลการทำงานเป็นระยะๆ อย่างสม่ำเสมอ เพื่อตรวจสอบดูว่าผลงานนั้นเป็นไปตามมาตรฐานคุณภาพงานที่กำหนดไว้หรือไม่ ผลงานที่พบว่ายังไม่เป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดต้องมีการดำเนินการแก้ไขในทันที ขณะที่ผลงานที่ได้มาตรฐานต้องได้รับการยอมรับยกย่องในองค์การ
การสำนึกรับผิดชอบ ต้องสำนึกรับผิดชอบในการกระทำของตน มีจิตสำนึกรับผิดชอบในหน้าที่ ร่วมรับผิดชอบต่อสังคม สิทธิและหน้าที่ และปัญหาบ้านเมือง เคารพความคิดเห็นที่แตกต่างตามหลักประชาธิปไตย
นอกจากนี้ หลักสำนึกรับผิดชอบนั้น มิได้หมายความเฉพาะหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่เท่านั้นทุกฝ่ายต้องสำนึกรับผิดชอบในหน้าที่ของตน ทั้งประชาชน ผู้เสียหาย หรือจำเลยก็ตามต้องำนึกรับผิดชอบในส่วนของตนทั้งสิ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งจำเลยในคดีอาญา ต้องสำนึกหรือละอายในการกระทำของตน ซึ่งการสำนึกหรือการละอายต่อการกระทำของตน (Shaming) หมายถึง การแสดงออกของจิตใจอย่างแท้จริงในการสู้สำนึกผิดโดยมีเป้าหมายเพื่อที่จะกลับตัวเป็นคนดีกลับคืนสู่สังคมได้ (Reintegrative Shaming ) โดยการละอายต่อความผิดนั้นไม่ใช่หมายความถึงการละอายต่อศาล หรือตำรวจ แต่หมายความถึงการละอายต่อบุคคลที่เขารักมากที่สุด ซึ่งจะแตกต่างจากการสำนึกผิดในอีกลักษณะหนึ่งที่เรียกว่า การสำนึกผิดในลักษณะที่เป็นตราบาป (Stigmatic shaming) ที่จะมีลักษณะของการปฏิเสธสังคม ซึ่งหากผู้กระทำผิดได้มีการสำนึกอย่างแท้จริงแล้วย่อมส่งผลต่อการลดการเกิดอาชญากรรมได้ และจากมุมมองของทฤษฎีโครงสร้างหน้าที่มองว่าอาชญากรรม คือ พฤติกรรมที่เป็นการละเมิดบรรทัดฐานของสังคม อันทำให้สังคมเสียระเบียบ โครงสร้างหน้าที่ต่างต่างๆ ในสังคมไม่สามารถกระทำได้อย่างสมบูรณ์แบบ อันอาจนำไปสู่ปัญหาสังคมต่อไป ดังนั้นการแก้ไขเยียวยาผู้กระทำผิดจึงเป็นสิ่งสำคัญที่ส่งผลโดยตรงต่อการลดปัญหาอาชญากรรมในสังคม อีกทั้งการเยียวยาผู้เสียหายหรือเหยื่อก็จะช่วยฟื้นฟูสังคมให้กลับคืนสู่ภาวะปกติได้รวดเร็วยิ่งขึ้น
6.หลักความคุ้มค่า (Value for Money) หลักการนี้คำนึงถึงประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวมในการบริหารการจัดการและการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด สิ่งเหล่านี้เป็นผลในการปฏิบัติอันเกิดจากการใช้หลักธรรมาภิบาลนั่นเอง ประกอบด้วย
1) การประหยัด หมายถึง การทำงานและผลตอบแทนบุคลากรเป็นไปอย่างเหมาะสม การไม่มีความขัดแย้งเรื่องผลประโยชน์ การมีผลผลิตหรือบริการได้มาตรฐาน การมีการตรวจสอบภายในและการจัดทำรายงานการเงิน การมีการใช้เงินอย่างมีประสิทธิภาพ
2) การใช้ทรัพยากรให้เกิดประโยชน์สูงสุด หมายถึง มีการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ มีการพัฒนาทรัพยากรบุคคล มีการใช้ผลตอบแทนตามผลงาน
3) ความสามารถในการแข่งขัน หมายถึง การมีนโยบาย แผน วิสัยทัศน์ พันธกิจ และเป้าหมาย การมีการเน้นผลงานด้านบริการ การมีการประเมินผลการทำงาน ผู้บริหารระดับสูงมีสภาวะผู้นำ
การนำกระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์มาใช้ในกระบวนการยุติธรรมภายใต้หลักธรรมาภิบาล
เมื่อพิจารณาถึงการนำ“กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” (Restorative Justice) มาใช้ในกระบวนการยุติธรรม ทำให้เกิดความคุ้มค่า ประหยัดทรัพยากรและงบประมาณแผ่นดิน แบ่งเบาภารคดีที่มีอยู่ใน “กระบวนการยุติธรรมกระแสหลัก” (Main Stream Justice) ที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบัน “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” จึงเป็นกระบวนการยุติธรรมทางเลือกอย่างหนึ่งเพื่อขจัดปัญหาคนล้นคุก สอดคล้องกับหลักธรรมาภิบาล ทั้งนี้เนื่องจาก “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” มีลักษณะที่เป็นทั้งปรัชญาแนวคิด และกระบวนวิธีปฏิบัติต่อความขัดแย้ง พฤติกรรมที่ไม่พึงประสงค์ และอาชญากรรม ด้วยการคำนึงถึงเหยื่ออาชญากรรมและชุมชนผู้ที่ได้รับผลกระทบเป็นศูนย์กลาง โดยกระบวนวิธีเชิงสมานฉันท์ จะสร้างความตระหนักต่อความขัดแย้งหรือความเสียหาย เยียวยาความเสียหายทั้งทางร่างกาย ทรัพย์สินและความสัมพันธ์ รวมทั้งแผนความรับผิดชอบ หรือข้อตกลงเชิงป้องกันที่เป็นไปได้อันนำไปสู่ผลลัพธ์แห่งความสมานฉันท์ของสังคมใช้เป็นทางเลือกในการแก้ไขความขัดแย้งได้หลายระดับรวมทั้งระดับที่มีการดำเนินคดีในกระบวนการยุติธรรมซึ่งเป็นขั้นที่มีระดับความขัดแย้งสูงสุดในสังคม ซึ่ง“กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” (Restorative Justice) นั้นก็เป็น “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก” (Alternative Justice) หมายถึง แนวคิดและวิธีดำเนินการใดๆต่อคู่กรณีในคดีแพ่งหรือผู้กระทำความผิดในคดีอาญาในขั้นตอนต่างๆของกระบวนการยุติธรรมโดยลดการใช้กระบวนการยุติธรรมหลักซึ่งในคดีแพ่งได้แก่การระงับข้อพิพาทก่อนเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมและการไกล่เกลี่ยคดีในขั้นตอนใดๆของกระบวนการยุติธรรมทางแพ่งส่วนในคดีอาญาได้แก่การระงับข้อพิพาทก่อนเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมการเบี่ยงเบนคดีออกจากกระบวนการยุติธรรมในขั้นตอนใดๆของกระบวนการสืบสวนสอบสวนจับกุมฟ้องร้องดำเนินคดีและการเบี่ยงเบนผู้กระทำผิดในคดีอาญาออกจากสถานควบคุมนอกจากนี้ยังครอบคลุมถึงวิธีการทางเลือกที่ดำเนินการในขั้นตอนต่างๆของคดีปกครองโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อลดผลร้ายของการดำเนินคดีช่วยบรรเทาปัญหาความแออัดของผู้ต้องขังในเรือนจำส่งเสริมการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนผู้กระทำผิดและแสวงหาความยุติธรรมเชิงสร้างสรรค์ด้วยวิธีการเชิงสมานฉันท์ที่ผู้เสียหายผู้กระทำความผิดและ/หรือบุคคลอื่นๆของชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากอาชญากรรมนั้นได้มีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นจากอาชญากรรมทั้งนี้มาตรการและวิธีดำเนินการทางเลือกดังกล่าวจะต้องมีกฎหมายรองรับหรือมีหน่วยงานของรัฐรองรับการดำเนินงาน
สำหรับประเด็นที่เป็นจุดร่วมและสงวนจุดต่างระหว่าง “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก” กับ “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” กิตติพงษ์กิตยารักษ์ อธิบายว่า “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก”มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อใช้มาตรการแบ่งเบาภาระคดี (Diversion) ออกจากกระบวนการยุติธรรม ไม่ว่าจะเป็นมาตรการที่นำมาใช้ในขั้นตอนใดของกระบวนการยุติธรรมก็ตาม เช่น การไกล่เกลี่ยคดีในชั้นตำรวจ การชะลอการฟ้องในชั้นพนักงานอัยการ การคุมประพฤติการทำงานบริการสังคม ในชั้นศาล และการพักการลงโทษในชั้นราชทัณฑ์ และแม้ว่าจะนำมาใช้เพื่อวัตถุประสงค์อื่นๆ ด้วยเช่น เพื่อให้มีมาตรการที่เหมาะสมในการปฏิบัติต่อผู้กระทำความผิดครั้งแรก หรือกลุ่มที่มีลักษณะเฉพาะ ทางด้านประเภทคดี ความอ่อนเยาว์ ฯลฯ แต่หลักการสำคัญคือ การสร้างมาตรการ “ทางเลือก”แทนการใช้โทษจำคุกให้แก่เจ้าพนักงานในกระบวนการยุติธรรมเพื่อนำไปใช้กับ “ผู้กระทำผิด” โดยมาตรการเหล่านี้อาจเป็นคุณประโยชน์ต่อ “เหยื่อ” โดยตรงหรือไม่ ไม่ใช่สาระสำคัญ ที่ “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก” ส่วนใหญ่จะคำนึงถึง ในขณะที่“กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” (Restorative Justice) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อใช้การประชุมกลุ่มเป็นเวทีแสวงหาคำตอบในการเยียวยาความแตกร้าวแห่งความสัมพันธภาพ ระหว่าง “คู่กรณี” ที่ลึกกว่า นำไปสู่การสมานฉันท์และบูรณาการ “เหยื่อ-ผู้กระทำผิด-ชุมชน” ให้กลับคืนใช้ชีวิตร่วมกันต่อไปในสังคมแห่งนี้ได้ยั่งยืนกว่า นอกจากนี้ “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” ยังให้เกียรติ เพิ่มคุณค่าและความสำคัญแก่ “เหยื่ออาชญากรรม” โดยช่วยให้เหยื่อได้รับอำนาจที่สูญเสียไปเมื่อเกิดอาชญากรรมกลับคืนมาอย่างยุติธรรม ทั้งยังทำให้ “ชุมชน” มีบทบาทความสำคัญและมีอำนาจจัดการกับปัญหาความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในชุมชนของตนเองในระดับหนึ่ง และใช้ได้ทุกขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรมเพราะเป็นดุลพินิจของเจ้าพนักงานแต่ละขั้นตอน เหยื่อ-ผู้กระทำความผิดอาจเปลี่ยนใจได้ ตกลงกันใหม่ได้ตลอดเวลา และเช่นเดียวกับ “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก” อื่นๆ คือทุกครั้งที่ใช้ “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” สำเร็จจะทำให้คดีเสร็จสิ้นในเวลาอันรวดเร็ว เป็นผลพลอยได้ในการเบาภาระคดีออกจากกระบวนการยุติธรรมไปพร้อม ๆ กัน
กล่าวโดยสรุป หลักธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้บัญญัติรับรองไว้ สามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้กับทุกหน่วยงานของทุกองค์ ทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน รวมถึงหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” (Restorative Justice) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อใช้การประชุมกลุ่มเป็นเวทีแสวงหาคำตอบในการเยียวยาความแตกร้าวแห่งความสัมพันธภาพ ระหว่าง “คู่กรณี” ที่ลึกกว่า นำไปสู่การสมานฉันท์และบูรณาการ “เหยื่อ-ผู้กระทำผิด-ชุมชน” ให้กลับคืนใช้ชีวิตร่วมกันต่อไปในสังคมแห่งนี้ได้ยั่งยืนกว่า นอกจากนี้ “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” ยังให้เกียรติ เพิ่มคุณค่าและความสำคัญแก่ “เหยื่ออาชญากรรม” โดยช่วยให้เหยื่อได้รับอำนาจที่สูญเสียไปเมื่อเกิดอาชญากรรมกลับคืนมาอย่างยุติธรรม ทั้งยังทำให้ “ชุมชน” มีบทบาทความสำคัญและมีอำนาจจัดการกับปัญหาความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในชุมชนของตนเองในระดับหนึ่ง และใช้ได้ทุกขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรมเพราะเป็นดุลพินิจของเจ้าพนักงานแต่ละขั้นตอน เหยื่อ-ผู้กระทำความผิดอาจเปลี่ยนใจได้ ตกลงกันใหม่ได้ตลอดเวลา และเช่นเดียวกับ “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก” อื่นๆ คือทุกครั้งที่ใช้ “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” สำเร็จจะทำให้คดีเสร็จสิ้นในเวลาอันรวดเร็ว ภายใต้หลักธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี คือ หลักนิติธรรม (Rule of Laws) หลักคุณธรรม (Ethics) หลักความโปร่งใส (Transparency) หลักการมีส่วนร่วม (Participation) หลักสำนึกรับผิดชอบ (Accountability) หลักความคุ้มค่า (Value for Money) อันที่จะนำไปสู่การตรากฎหมายที่ถูกต้องและเป็นธรรม การบังคับการเป็นไปตามกฎหมาย โดยคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพและความยุติธรรมของประชาชน สามารถบังคับใช้กฎหมายกับทุกคนเสมอกันโดยไม่เลือกปฏิบัติ มีความเสมอภาคและเท่าเทียมกัน มีการยึดมั่นความถูกต้องดีงาม มีคุณธรรม มีความโปร่งใสตรวจสอบได้ทั้งภายในและภายนอก โดยมีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่ตรงไปตรงมาและประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลได้สะดวก เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมรับรู้เสนอความเห็น และตัดสินใจในการแก้ไขปัญหา และมีความรับผิดชอบในการกระทำของตน มีจิตสำนึกรับผิดชอบต่อสังคมสิทธิและหน้าที่และความเห็นของผู้อื่น และเพื่อประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวมภายใต้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด