"ประเภทของรายได้สาธารณะ"
รศ.สิทธิกร ศักดิ์แสง
วันนี้ขออธิบายกฎหมายการคลังเกี่ยวกับรายได้สาธารณะหรือรายได้ของรัฐซึ่งมีการแบ่งประเภทของรายได้สาธารณะแบบหยาบ ๆ ออกเป็น 2 ชนิด คือ
1. รายได้ที่มาจากภาษีอากร
2. รายได้ที่ไม่ได้มาจากภาษีอากร
การใช้จ่ายรายได้ ทั้ง 2 อย่างนี้ จะมีผลกระทบต่อ ระบบเศรษฐกิจ และสังคม แตกต่างกัน
คำถาม รัฐ กับ เอกชน อาจมีรายได้ มาจากที่ใด แตกต่างกันอย่างไร
คำตอบ มีทั้งเหมือน และ ไม่เหมือนกัน กล่าวคือ
1. รายได้ที่มีที่มาจากภาษีอากร
ภาครัฐเท่านั้น ที่มีรายได้จากภาษีอากร ภาคเอกชน ไม่สามารถมีรายได้จากภาษีอากรได้
(จะขออธิบายรายละเอียดในครั้งต่อไป)
2. รายได้ที่ไม่ได้เกิดภาษีอากร
รายได้ที่ไม่ได้เกิดภาษีอากร มีดังนี้
2.1 รายได้ที่เกิดจากทรัพย์สินที่ทั้งภาครัฐ / เอกชนมีได้
รายได้ที่เกิดจากทรัพย์สินที่ทั้งภาครัฐ / เอกชนมีได้เช่น การนำทรัพย์สินให้เช่าหาประโยชน์ได้ เหมือนเอกชน เช่นที่ดินราชพัสดุ กรมธนารักษ์ กค. เป็นผู้ดูแล รายได้ประเภทนี้เกิดจากสัญญาต่างตอบแทน เช่นเดียวกับเอกชน ราคาที่กำหนดก็เป็นราคาตลาด ที่คำนวณต้นทุน กำไร ในราคาทั่ว ๆ ไป
รายได้ที่เกิดจากทรัพย์สินประเภทที่ภาคเอกชนไม่อาจมีได้ เช่น ทรัพยากรธรรมชาติ , ป่าไม้ หรือ แร่ธาตุ รัฐอาจนำทรัพย์สินประเภทนี้ออกมาให้บุคคลใช้ประโยชน์ โดยผู้ได้ใช้ประโยชน์ จะต้องให้สิ่งตอบแทนแก่รัฐ ราคานี้ไม่สามารถคำนวณต้นทุนได้ แต่สามารถประเมินได้ว่า ถ้าได้ใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินนี้แล้ว จะหาประโยชน์ได้จำนวนเท่าใด
รัฐจะใช้วิธีการให้เอกชน “ประมูล” หลังจากประมูลแล้ว ก็จะมีการทำสัญญาสัมปทาน ซึ่งแตกต่างจาก สัญญาทางแพ่งทั่วไป ซึ่งเรียกว่า “นิติกรรมทางปกครองหลายฝ่าย” หรือ “สัญญาทางปกครอง” ซึ่งจะมีลักษณะพิเศษ สรุปได้ดังนี้
รัฐ มีฐานะเหนือว่าเอกชน ไม่เสมอภาคกัน
รัฐ มีเอกสิทธิ์บอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว แต่รัฐต้องชดเชยความเสียหาย
รัฐ เป็นฝ่ายกำหนดนโยบายฝ่ายเดียว เปลี่ยนแปลงข้อสัญญาได้ฝ่ายเดียว เอกชนไม่มีสิทธิ์
สำหรับ “ค่าตอบแทน” ที่รัฐได้รับอาจเรียกว่า ค่าพาทหลวง(ไม้) ,อากร(รังนกนางแอ่น)
ข้อจดจำ ภาษี เกิดจาก รัฐออก กม.บังคับให้เอกชนจ่าย แต่ อากร คือ เอกชนได้ทำสัญญากับรัฐ แล้วได้แสวงประโยชน์จากรัฐ ( แต่ของประเทศไทยใช้ 2 คำนี้ปะปนกันจนแยกไม่ออกแล้ว )
2.2 รายได้ที่เกิดจากการประกอบกิจการพาณิชย์
รายได้ที่เกิดจากการประกอบกิจการพาณิชย์ ไทยเรียกว่า “รัฐพาณิชย์” ปัจจุบัน เรียกว่า “รัฐวิสาหกิจ” รายได้พวกนี้ อาจมีลักษณะ ที่เกิดจากสัญญาทางแพ่ง และ ไม่ใช่สัญญาทางแพ่ง เช่น องค์การมหาชน ที่ผลิตสินค้า/บริการ แข่งกับภาคเอกชน ตัวอย่าง องค์กรแบตเตอรี่ / องค์การฟอกหนัง เป็นการแสวงหากำไรเช่นเดียวกับเอกชน แต่แตกต่างกับเอกชน คือ เงินทุนเป็นของรัฐบาล แต่มีการจัดตั้งองค์การโดย กม. (กม.มหาชน และ/หรือ กม.แพ่ง )
การแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจ
1. รัฐวิสาหกิจที่มุ่งหากำไรฝ่ายเดียว โดยการผูกขาดเฉพาะภาษี ( monopoly) เช่น การผลิตบุหรี่ เป็นการผูกขาดโดยรัฐ ตาม กม.สรรพสามิต ทั้งนี้ ธรรมชาติของสิ่งเสพย์ติด จึงจำเป็นที่รัฐต้องผูกขาด และมีลักษณะผูกขาดที่เป็น
1) การแสวงหากำไรสูงสุด
2) การเก็บภาษีซ้ำอีกรอบหนึ่ง
ทั้งนี้เพราะ รายได้พวกนี้ ก่อให้รัฐเกิดรายจ่ายสาธารณะ โดยเฉพาะในด้านการสาธารณสุข ที่ต้องนำกลับมารักษาคนที่ป่วยจากบุหรี่มาก
นอกจากนี้ ยังมีตัวอย่าง เช่น สลากกินแบ่ง ที่มีลักษณะเป็นการพนัน รัฐจึงต้องผูกขาด
2. รายได้จากรัฐวิสาหกิจที่ประกอบกิจการ ให้บริการสาธารณะ รัฐอาจแสวงหากำไรจาก
กิจการประเภทนี้ได้ ขึ้นอยู่กับขอบเขตพื้นที่การให้บริการได้กว้างขวางเพียงใด ในกรณีที่รัฐไม่สามารถจัดทำได้อย่างทั่วถึงทั้งประเทศ รัฐก็จะเก็บเงินค่าบริการจากผู้รับบริการ เพื่อเป็นการลดช่องว่างของโอกาสในการเข้ามารับบริการสาธารณะเหล่านั้น โดยเฉพาะคนชนบทที่ไม่มีโอกาสได้ใช้บริการฯ ก็ไม่ต้องจ่ายเงิน เป็นต้น เช่น การประปา ,ไฟฟ้า โดยปกติ รัฐไม่ได้กำหนดราคาเพื่อแสวงกำไร แต่กำหนดราคาตามปริมาณการใช้ คนใช้น้อย แสดงว่ารายได้น้อย ก็คิดอัตราต่ำ ถ้าใช้มาก ก็คิดอัตราก้าวหน้า รัฐฯ ได้กำไรจากส่วนนี้
รัฐวิสาหกิจ บางอย่าง โดยธรรมชาติ ต้องขาดทุน เช่น การจัดตั้งองค์การส่งเสริมโคนม รัฐต้องเสียค่าใช้จ่ายในการส่งเสริมให้ เพื่อให้ประชาชนได้ดื่มน้ำนมราคาถูก และส่งเสริมให้คนผลิตน้ำนมได้ภายในประเทศ จึงต้องซื้อวัวนมพันธ์ดีราคาแพงมาจากต่างประเทศ สิ่งนี้รัฐต้องลงทุนเสมอ และขาดทุนเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน แต่ก็ไม่ได้หมายความว่า จะเป็นเรื่องที่ล้มเหลว
การวัดประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจ
1.กำไรสูง ** ความจริงไม่ใช่สิ่งที่ใช้วัดได้อย่างถูกต้อง เช่น รง.ยาสูบ ได้กำไรปีละ 4,000 ล้านบาท แต่ให้เงินเดือนคนขับรถ แพงมาก ( สูงสุดประมาณ 30,000 บาท) เป็นต้น
2.ต้นทุนต่ำ** แม้ไม่มีกำไร แต่ต้นทุนต่ำ ก็ถือว่ามีสิทธิภาพได้
รัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้องกับความเป็นความตาย หรือความมั่นคงประเทศ เช่น กิจการน้ำมันเชื้อเพลิง รัฐต้องเข้าไปดำเนินการเอง อาจเข้าไปบางส่วน หรือ ทั้งหมดก็ได้ แล้วแต่กรณี
สาเหตุที่ต้องจัดตั้ง องค์การรัฐวิสาหกิจ เดิม กิจการบริการสาธารณะ ทำในรูปกระทรวง,ทบวง,กรม เช่น กรมรถไฟ แต่มีปัญหาติดขัดในการบริหาร และการแข่งขันทางธุรกิจ เช่น งบประมาณ ต้องขออนุมัติต่อรัฐสภา เป็นต้น ดังนั้น จึงต้องแยกให้เป็นองค์การที่มีอิสระทางการเงิน ( Financial Autonomy)
วิธีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ มี 3 + 1 วิธี คือ
ก. การจัดตั้งโดย กม.
1. จัดตั้ง โดย พรบ.** มีฐานะเป็นนิติบุคคล
2. จัดตั้ง โดย พรฎ. โดยอาศัย พรบ.การจัดตั้งองค์การรัฐบาล (2525) เป็นนิติ
บุคคล
3.จัดตั้งโดย งบประมาณรายจ่ายแผ่นดิน ให้เป็นทุนหมุนเวียน ทำให้เกิดองค์การพิเศษขึ้นในการดำเนินตามที่รัฐสภาอนุมัติ แต่องค์การพวกนี้ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล และ รง.ยาสูบ ก็เป็นหน่วยงานที่สังกัด กระทรวงการคลัง แต่ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล เช่นกัน
ข. องค์การรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้ง ตาม ปพพ. มีฐานะเป็นนิติบุคคล เช่น บริษัทจำกัดมหาชน
หมายเหตุ จุดมุ่งหมายของการบรรยาย คือ ต้องการให้ทราบว่า Public Enterprise หรือ รัฐวิสาหกิจ นั้น จะมี Financial Autonomy สามารถใช้เงินและบริหารเงินได้อย่างเป็นอิสระ
2.3 ค่าธรรมเนียมทางปกครอง
รายได้สาธารณะอีกประเภทหนึ่ง ที่ไม่ใช่ภาษีอากร ได้แก่ ค่าธรรมเนียมทางปกครอง เมื่อรัฐ มีรายได้ รัฐอาจนำไปในการจัดทำบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน โดยรัฐอาจทำในรูป
1. การให้เปล่า เช่น ทหาร ตำรวจ ศาล ส่วนใหญ่ก็จะมาจากภาษีอากรที่เก็บจากประชาชน
2. การเก็บใช้จ่ายตอบแทน เช่น ค่าเล่าเรียน ค่าธรรมที่เก็บจากประชาชนที่เข้ารับ
การศึกษา ( ซึ่ง รัฐก็จะเก็บค่าธรรมเนียมต่ำกว่า ราคาตลาดมาก
วัตถุประสงค์ของการเก็บค่าธรรมเนียม
1. เพื่อลดความไม่เป็นธรรมระหว่างผู้มีโอกาส กับ ผู้ไม่มีโอกาส ในการเข้าเรียน เพราะบางคนอาจไม่มีโอกาสเข้าเรียน จากความจำเป็นทางเศรษฐกิจ ,สติปัญญา และ รัฐเองก็ไม่มีความสามารถจะจัดการศึกษาแก่ประชาชนทุกคนโดยเท่าเทียมกัน ( การเรียนในระดับสูง จำนวนคนเรียนจึงมีลักษณะเป็นปิรามิด )
2. เป็นการลงโทษผู้ที่ได้รับการบริการจากรัฐแบบเบา ๆ กรณีที่เกี่ยวกับการศึกษา จะเห็น
ได้ว่า แต่ละปี รัฐจะต้องจ่ายเงินสนับสนุนแก่สถานศึกษาของรัฐจำนวนสูงมาก ค่าธรรมเนียมการศึกษามีมูลค่าน้อยมากไม่เพียงพอ ถ้ามี น.ศ.เรียนตก ต้องเรียนหลายปีกว่ากำหนด ก็จะต้องเสียค่าธรรมเนียมเพิ่มกว่าบุคคลที่ศึกษาจบตามเกณฑ์กำหนด
จุดอ่อนจุดแข็งของค่าธรรมเนียมทางปกครอง
จุดอ่อน
1. ค่าธรรมเนียมทางปกครองที่รัฐเก็บ เพื่อนำมาใช้จ่ายในการบริหารงานเกี่ยวกับเรื่องที่
ประชาชนมาขอรับบริการจากรัฐ อาจมีมูลค่าต่ำกว่าต้นทุนที่รัฐต้องนำไปใช้ในการบริหารงาน เช่น การขออนุญาตนำเข้าผลิตภัณฑ์ ยา รัฐจะต้องตรวจสอบก่อนว่า ยานั้นปลอดภัยหรือไม่ สมมุติว่า รัฐกำหนดค่าธรรมเนียมในการขอใบอนุญาตนำเข้ายา 1,000 บาท แต่รัฐอาจต้องใช้จ่ายเงินจำนวน 5,000 บาท ในการตรวจสอบยานั้นก่อน ซึ่งรัฐก็จะต้องใช้จ่ายเงินจำนวนมากสำหรับการดำเนินการดังกล่าว
2. ค่าธรรมเนียมฯ ขาดความยืดหยุ่นในการจัดเก็บ ไม่สามารถเรียกเก็บเพิ่มได้ ตามค่า
ของเงินที่เปลี่ยนแปลงไป ต่างจากภาษีอากร เช่น VAT = 7 % ราคาสินค้าเท่าใด ก็เก็บได้ตามอัตรากำหนด แต่การเก็บค่าธรรมเนียมฯ ต้องไปแก้ไข กฎกระทรวงฯ เกี่ยวกับเรื่องนั้น ๆ เสียก่อน หน่วยงานของรัฐ ไม่สามารถออกระเบียบภายใน เพื่อเรียกเก็บตามใช้ค่าจ่ายตามความเป็นจริงได้
จุดแข็ง
1. ค่าธรรมเนียมฯ ประชาชนจะไม่ต่อต้าน เพราะ ค่าธรรมเนียมนั้น ประชาชนได้รับ
ประโยชน์จากการมาขอรับบริการจากรัฐโดยตรง จากการเสียค่าธรรมเนียมนั้น ต่างจาก ภาษี ที่ประชาชนจะไม่ได้รับผลตอบแทนเป็นการโดยตรงเฉพาะราย แต่รัฐต้องจัดภาษีนำไป ทำ. ประโยชน์นั้นให้แก่ประชาชนโดยเสมอภาคกัน
2. รัฐสามารถเก็บค่าธรรมเนียมได้เต็มเม็ดเต็มหน่วย ผู้คนไม่คิดจะหลีกเลี่ยง เพราะตนได้ประโยชน์โดยตรงอยู่แล้ว
ความแตกต่าง ระหว่าง ภาษีอากร กับ ค่าธรรมเนียมทางปกครอง
1. บุคคลที่เสียภาษี ไม่ได้รับประโยชน์ตอบแทนโดยตรงเป็นการเฉพาะราย แต่สำหรับ
ค่าธรรมเนียมทางปกครอง รัฐจะจัดเก็บจากประชาชนที่มาขอรับบริการโดยตรง ซึ่งประชาชนเหล่านั้นจะได้รับประโยชน์จากรัฐโดยตรงเป็นการเฉพาะราย
2. การจัดเก็บภาษีอากร รัฐจะใช้อำนาจบงการ โดยต้องออก มาเป็น กม.ว่าด้วยการเก็บ
ภาษี ทั้งนี้จะคิดจากความสามารถในการหารายได้ของประชาชน มีรายได้มาก ก็จะต้องจ่ายภาษีมาก
การเก็บค่าธรรมเนียมทางปกครอง นั้น รัฐเก็บจากประชาชนที่มาขอรับบริการจากรัฐ โดยรัฐจะคำนวณจากปริมาณการมาขอใช้บริการ ทั้งนี้ ถือเป็นอำนาจของฝ่ายปกครองโดยตรง ที่สามารถออกระเบียบการเก็บค่าธรรมเนียมโดยออกมาเป็น กฎกระทรวง กำหนดค่าธรรมเนียม ไม่ต้องออก กม.โดยผ่านรัฐสภาแต่อย่างใด และในการกำหนดค่าธรรมเนียมทางปกครองนั้น จะกำหนดเท่ากัน ไม่ว่าประชาชนที่มาขอบริการนั้น จะมีรายได้เท่าใด ก็จะต้องจ่ายค่าธรรมเนียมเท่ากัน
ตัวอย่าง จุดแข็ง จุดอ่อน 在 SWOT Analysis: วิธีทำและข้อแนะนำสำหรับมือใหม่ - YouTube 的推薦與評價
SWOT (การวิเคราะห์สวอต) คือตัวอักษรย่อคำ 4 คำใช้ในการวางแผนสร้างกลยุทธ์ธุรกิจ ประกอบด้วย Strengths Weaknesses Opportunities และ Threats หรือ ... ... <看更多>