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📌行政機關的判斷餘地與司法審查／李玉君（暨南國際大學公共行政與政策學系教授）#月旦法學雜誌第316期
　　
本文以臺灣士林地方法院107年度簡字第20號判決為例，討論行政機關判斷餘地理論與司法審查間之關聯，歸納目前實務學說普遍承認具有判斷餘地的案件類型，並嘗試建立法院對於行政機關適用不確定法律概念的思考路徑。而後進一步針對本案情形，法院判決認為健保署對於全民健保「被保險人合理住院日數」之核定具有判斷餘地，指出其有判斷餘地之見解雖值贊同，卻未就個案審查衡量行政機關有無資訊不完備等瑕疵，實屬灼見。
　
✏關鍵詞：不確定法律概念、判斷餘地、專家審查、健保保險給付
　
✏摘要：

本案之爭點在於：健保署對被保險人「合理住院日數」所為之判斷是否合法？此一問題涉及何謂「合理、適當之醫療服務」不確定法律概念的解釋與適用。本案判決援引判斷餘地理論，認為「被保險人合理住院日數」之判斷職權，涉及高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，鑑於法官審查能力有限與權力分立原則，法院應尊重健保署基於專業醫師本於專業審查結果之判斷，駁回原告之訴。本文歸納學說與司法實務已發展出之判斷餘地類型與法院審查項目，從法律的適用步驟建立行政法院對行政機關適用不確定法律概念之思考路徑。據此，檢視後得出結論：本案判決因限於專家迷思，未能指出健保署之原處分有應考量之因素而未考量與判斷理由不備之違法情事。
　　
✏試讀
🟧問題意識之說明
　
本案為全民健保保險對象於臺灣地區外發生不可預期之緊急傷病，於當地醫療機構就醫後，回臺向保險人健保署申請核退境外自墊醫療費用之爭議案件，其所涉及的法令主要為健保法第55條第2款連結全民健康保險自墊醫療費用核退辦法（下稱「核退辦法」）第6條第1項第2款之規定。據此，保險對象在符合「於境外發生保險人公告之不可預期的緊急傷病」、「須在當地立即就醫」要件時，即可向健保署申請自墊醫療費用之核退。健保署則依每季公告之核退費用基準於審查後「核實給付」，惟核退金額不得高於核退辦法所規定之定額上限。而所謂「核實給付」依衛福部91年之函釋，係考量世界各地醫療水準及制度差異所為之裁量性規定，依「例外從嚴」之法理，本保險施行區域外之核退案件，除有核退金額不得高於本保險支付各特約醫學中心各類平均費用之上限外，保險人所依循之審查原則應無二致，亦即保險人對施行區域外之核退案件，應有審核其是否適當且合理之權限。基此，本案法院判決處理的爭點乃：健保署對被保險人原告「合理住院日數」所為之判斷是否合法？
實則，全民健保為增進全體國民健康，提供保險對象基本之醫療服務，惟囿於財源之有限性與社會資源分配之公平性，對於保險給付以合理而有必要之醫療服務為限乃制度設計之必然。至於，如何之醫療服務方為合理、適當，健保法第63條第1項則授權保險人遴聘醫藥專家進行審查，並據以核付費用。然而，何謂「合理且適當」涉及評價與判斷，乃行政法領域中之不確定法律概念，行政機關就不確定法律概念在具體個案適用之判斷是否合法，基於依法行政原則與憲法保障人民訴訟權之旨趣4，理應由職司法律解釋與適用之行政法院加以審查，惟因不確定法律概念之含意多半模糊，又常涉及許多複雜之主觀、客觀評價事實，法院原則上雖享有最終決定權，但學說上實務上多承認在例外情形下，行政機關於解釋適用不確定法律概念時，應享有一定的「判斷餘地」，法院應予以尊重。
　
🟧法院審查不確定法律概念之思考路徑
　
基於有權利即有救濟之憲法原則，不確定法律概念之解釋與適用，最終的決定機關，原則上是法院而非行政機關。然而，不確定法律概念中，除有描述性或經驗性的概念6外，也常有許多需要價值判斷或利益衡量的概念，依「機關功能最適原則」，其適用是否宜由法院做完全的審查，不無疑義。是以，針對規範性、評價性不確定法律概念之解釋與適用，在實務上最重要的課題即是探求：何時應例外地承認行政機關對行政決定的判斷餘地以及法院在何範圍內得對此項判斷餘地予以審查。就此，本文歸納學說與司法實務已發展出之判斷餘地類型與法院審查項目，嘗試從法律的適用步驟建立行政法院對行政機關適用不確定法律概念之思考路徑，期提供法院檢視行政決定是否合法時，更清晰的方向與指引。
首先，須辨明的是，此所謂之判斷餘地，應只存在於不確定法律概念對於個案的涵攝，即行政機關對於個案事實是否合於法律構成要件的個案判斷，而不及於事實認定與其解釋，蓋事實之真偽法院須依職權調查證據，依經驗與論理法則認定之；而法律的抽象解釋具通案性，法院有最終的解釋權，應依解釋方法探求法律的意旨，不受行政機關法律見解的拘束。
其次，判斷餘地的存在需有法律的授權，行政機關依法行政，故法律乃是探求判斷餘地是否存在的形式出發點，而是否存在法律授權可透過法律上明確規定，如德國限制競爭法或通訊傳播法明確授予行政機關判斷餘地，或透過法律解釋承認判斷餘地，因此「具備正當化判斷餘地的實質理由」為存在判斷餘地之關鍵……
　
🗒全文請見：專家說了算？行政機關的判斷餘地與司法審查──從臺灣士林地方法院107年度簡字第20號判決談起，李玉君（暨南國際大學公共行政與政策學系教授），月旦法學雜誌第316期
　
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2004年，我創作〈小情歌〉，寫下這句歌詞：「我想我很適合／當一個歌頌者」，2019年，我引申創作了〈歌頌者〉這首歌，「歌頌者」三個字我自引〈小情歌〉歌詞。今天，他卻表達「歌頌者」三個字，是他給的建議，讓我不可置信。

從兩年前這件事發生以來，除了法庭上，我從未公開談過此事。我一直不懂為何會發生這樣的事，一直希望是一場誤會，也一直覺得或許不談論，是對心中那位曾視為父親的人，最後的尊重、寬容與一點保護。但事實上，這樣的盼望落空了，一次又一次，我終究心死了，也覺得必須好好對關心我的你們交代一次這些事。
　
　
【事件經過】

我和林先生在2008年有簽署一份詞曲授權合約，原訂2014年底結束，而因我信任對方，一直自動延續到2018年底。

2018年的9月20日，我跟林先生約在他家開會，我向他表示，覺得自己快40歲了，一直以來感受到人生無常，我擔心自己要是突然死掉，家人什麼都沒有，希望詞曲版權拿回來自己處理，他也同意。

我認為依照我們十多年來互相信賴的關係，當面口頭講是比較尊重的方式。我10月26日寄發存證信函提及此事，怕嚇到他，我也先用LINE知會他，他也表示沒問題。

接著在12月6日，我們簽署「合約終止協議書」在雙方律師見證下，確認詞曲合作終止，也將10月26日的存證信函寫進終止書，以「全部遂其所願」表示同意。林先生也親自在電話裡跟環球版權總經理確認以後我會自己處理版權，也發訊息給我「12月31日前這些轉移的對象都會知道你即將自己做」。

原先我想讓一切靜靜落幕，而林先生要求我擬稿，必須在12月31日公開聲明，對外表示以後我將自己處理自己的工作。我記得他一直告訴我要「妥善處理、好聚好散」，並且希望我們能「樹立典範」，告訴大家，不是每一個藝人跟經紀公司結束都要撕破臉。後來也公開聲明結束合作，沒有一點點讓我懷疑我們還有存續任何合約的可能。

一直到2019年4月，我突然收到他的存證信函，我非常錯愕，何況中間我多次在節目上演唱自己創作，他從未有任何反應。收到存函後我不斷跟他聯絡，好幾天他不接電話、我用各種通訊軟體訊息他也不回，最後用email，他才回覆宣稱詞曲授權還在他身上。

沒多久，林先生開始對我提起假處分、民事訴訟、甚至到刑事，還把我所創作的歌名搶註商標。我的律師苦笑地說：「他送給你全餐耶」。

10月，在被告後第一次見到林先生，記得檢察官希望能促成和解而問他「如果要和解，你的條件是什麼？」我記得他表示「我希望他把寫給蘇打綠的所有詞曲都給我，我想keep住我跟蘇打綠的美好回憶！」我記得檢察官當場回應他「這要求已經超出案件範圍，你告『吳青峰』，現在卻要求『蘇打綠』，連我都覺得強人所難，你怎麼能要求他接受，不要講得很漂亮說是美好的回憶，但其實你是想要某些東西。況且現在都告了，也不美好了。」後來我嘗試庭外再約他和解，他提出的條件依然是「繼續授權所有蘇打綠發表過的詞曲，要使用不需經我同意」，並告訴我「只有他知道我的歌怎麼用最好」。當時訴訟的開端是〈歌頌者〉這首歌，和解條件卻是「蘇打綠過去和未來的歌」，過去近百首歌曲，甚至未來我還沒寫的歌？難道不令人懷疑這才是目的嗎？
　
　

【一次又一次的死心】

經過幾次出庭與報導，很多人漸漸發現這件事，但你們不知道的是，你們看到的只是冰山一角。兩年多來，我不斷收到無數書狀，幾週一次，一次動輒數十頁。應該談法律的書狀，卻成為一次比一次荒謬且攻擊性、情緒性的字眼。你們偶然看到報導覺得氣憤的，卻是我的日常心碎。

合意不續約，安分守己唱自己的歌，卻被形容成「無視法紀，不斷膨脹放大自身之權利。」；

為了承接他瞞著我簽的合約，卻被說成「違約在先，企圖霸王硬上弓」；

一個創作者、著作權人反被「被授權人」稱為「不潔之手」；開庭被往事勾動而難過，卻被描述為「其妄尊自大、不可一世的霸道心態與作法，與其前次開庭時的楚楚可憐形象，根本南轅北轍、判若兩人。」；

在高雄演唱會前被觀眾質疑我不能唱自己的歌，卻說我是「利用『創作者不得演唱自己的作品』之悲情訴求，企圖博取大眾之同情，以炒作演唱會熱度之宣傳手法」；

說一個中文系畢業生「曲解電子郵件文字到這種程度」；

連林先生當時委任的律師，都出庭作證所有人都很清楚三份合約皆已結束。對方卻可以寫成是林先生「隱忍退讓，百般之退讓與成全」，說我「令人瞠目結舌」；

當對方提出假處分，要求法院令我四年四個月內不能使用自己作品，他們說凍結我的作品「影響不大」。為了抗辯，我們提出《太空人》的銷售，以及過往歌曲紀錄，這時對方回應「辯稱因為銷售量大所以就應該容忍其侵權云云⋯⋯然還以此沾沾自喜⋯⋯豈非財大氣粗者就可以任意侵權而可以不負法律責任」、「小情歌歌曲並非著名，亦未與『吳青峰』有密不可分的連結。小情歌歌曲僅有1619萬次之觀看次數⋯⋯實難謂其非過於膨脹自身之評價」、「無與倫比的美麗僅有1019萬次之觀看次數」等等辯稱凍結我的作品，對一個創作歌手影響不大。

這樣的言語已歷時兩年，在此所提也只是冰山一角，我真的分不清，到底是寫書狀的林佳瑩律師、張志朋律師的言語，還是林先生本人的意思，但無論如何，就算是律師的意思，肯定也經過林先生同意；就算是林先生的意思，也是律師下筆的。

一次又一次，我真的不敢相信，這些話是從一個，我曾視為父親的人口中說出。一直以來盲目相信他、永遠感恩報答的我，為什麼要這樣被對待？就因為不合作，十幾年的情誼都不重要了嗎？那些他曾說是家人、是partner，口口聲聲的好聚好散，都是假的嗎？

網路上看到許多擷取片段發表意見的法律人說「青峰犯的錯是沒有在三個月前以書面表明不續約」，但他們不知道我的經紀合約包含了著作權條文，2018年12月我與林先生新簽署的〈合約終止協議書〉終止了「詞曲版權、經紀、唱片三份合約，終止書的副本公開聲明即是不續約的書面文件，這點民事判決書也說：「以後約修正或取代前約，致無須在該年12月31日前3個月為之」。

上一次開庭，林先生當時的委任律師有一段證言讓我很驚訝，她說2018年終止合約時，她詢問林先生三份合約，林先生回答她：「版權早就談好了，是沒有爭議的部分，其他兩份因為有工作需要交接，所以要特別寫清楚。」林先生給了她經紀合約與唱片合約，並表示「詞曲合約找不到。」我驚訝的是，我知道林先生全部合約都交給會計張小姐保管，他告訴律師找不到合約的同一禮拜，我也曾向會計張小姐要過詞曲合約來看，不可能找不到。這句話讓我不免驚嚇地懷疑，難道一開始就別有用心？

上一次開庭時，我沒有想到我會哭出來，在證人的證詞中，勾起太多我早已不願回想的往事細節，包括「林先生很擔心我不願意承接騰訊這份合約，他會違約」；但連證人都很訝異我「全盤接受林先生要我承接的」；我曾詢問林先生「是否能聘請你當製作人」卻被林先生拒絕「要斷就斷得乾乾淨淨」；協議結束後我甚至「挽著林先生的手，告訴他：『你不願意一起工作沒關係，我們還可以是家人』」⋯⋯這種種，實在讓我一時沒忍住情緒。

我哭，不是因為我想博取同情，是因為我有真感情。我哭，是因為我至此徹徹底底死心，如同第二次經歷「失去父親」的過程。我哭，是因為我一切都為他著想，但最後換來了什麼，而這一切，竟然是由當時的「對方律師」替我見證的，真是諷刺。
　
　
【我對每一個創作者想說的話】

事件開始時，我正面臨《歌手2019》決賽演唱〈歌頌者〉的掙扎，我沒有告訴周遭的人發生什麼事，自己每天回到飯店默默流淚。

坦白說，最開始我問律師：「我們能不能乾脆認輸？他要錢，就照他說的賠，當花錢學教訓、認清一個人，也就不用浪費生命在他身上了。」我很心痛，但我實在不想花費心思在這件事上，依照我們對他以往與其他對象諸多訴訟的了解，他總是纏訟到底，而對我一個創作者而言，我一開始希望版權在自己身上，就是有感於人生無常，就是因為珍惜生命、珍惜時間，而現在我卻要浪費這麼多生命訴訟，這些時間如果我能拿來寫歌，該有多好？

但律師說：「你是第一個唱自己寫的歌被告的，沒有前例。如果你不力爭到底，你會害到以後有一樣遭遇的創作者。」正因如此，我一直在為了未來我不認識，但可能面對一樣事情的創作者，拼命面對著。同時，一旦看清蘇打綠的歌曲是被搶奪的目標，我也必須為了蘇打綠六個人十多年的心血奮戰。

我們從小的環境、教育，一直被教導要「尊師重道」、「忍耐是美德」，但就是這些教導，讓過猶不及的我，因為懷著感恩，所以一路以來從不懷疑、盲目相信，最後變成這樣。對於「尊師重道」、對於「感恩」，我自認我一直以來都是做到最好，絲毫無愧於心，於情感、於實際收益，我相信我已報恩百倍萬倍。但遇到錯的事，無止境「忍耐」並不是美德，只會縱容、寵壞他人，最終不但會反過來吞噬自己，更有可能害到他人，甚至親眼看著自己最愛的母親、家人陪你難過。

我希望每一個年輕的創作者，記得一開始就要看清楚合約。常懷感恩、努力回報，這些都是理所當然，但一方面，保護自己更理所當然。如果你合作的「長輩」是正直的，就不會因為你「合理」地詢問自己的權益而惱羞成怒。我希望有所有創作者一定要保護好自己，不要像我一樣遭受這樣的打擊，讓生命如此虛擲。

我從未想過會遭逢如此巨變，也驚覺有時法律保護的，並非對的人或善良的人，而是「懂得怎麼利用法律的人」。我沒想到，創作有時變成一種原罪，為了自己的作品不被奪走，需要浪費這麼多生命、花這麼多心力。我也從未想過，其實有時律師會力挺的，不是法律、不是真相，也不是正義，而是付錢給他的客戶，如此而已。
　
　
【結論：我於理、於情都毫無虧欠，更是合理合法、仁至義盡】

我相信我今天一番話，一定會再被對方以各種曲解和利用法律刁難，畢竟對方連我私人臉書的發文都要自行對號入座、要求我登報道歉。但我不怕，因為我沒有一句話是謊言。我也知道這件事還有一段很長的路得走，我相信對方會不斷想辦法繼續纏訟，而閉上眼睛寫寫書狀就有錢領的好差事，亦有很多律師趨之若鶩。我也希望每個要興訟的人多想想自己的家人、孩子，你怎麼忍心讓他們查詢自己的家人，都是這些新聞。

面對這件事到後來，不只是我，書狀中的無端攻擊，從針對我，也變成針對六個個別團員，更沒想到，連馨儀也遭受這樣的對待。看著身懷六甲的馨儀接著被告，跟看到吳媽媽要面對一樣令我心痛不已。

我是一個創作者，還在努力創作著，我深知，音樂一旦失去靈魂，就只剩下技巧；而法律一旦忽略人心，產生漏洞，就只是文字罷了。

蘇格拉底曾言：「不只要活著，還要良善地活著。」活在這世界上，我相信我期許自己擁有的，不只是作品、名字，而是良善。我一向問心無愧，沒有一絲虧欠，於情，於理。

#鴉片戰爭日誌 林維喜案事件簿

時間：1839年1月2日

（甲）
地點：北京（紫禁城乾清宮）
人物：道光帝、林則徐
事件：
林則徐獲道光帝第七次召見。

（乙）
地點：澳門
人物：義律
事件：
英國駐華商務總監查理•義律（Charles Elliot，1801-1875，38歲），為如何管制其本國的僑民行為而感到困擾，因此寫信向英國政府尋求指示，在致英國外交大臣帕麥斯頓（Henry John Temple Palmerston，1784-1865，又譯「巴麥尊」，55歲）的公函內，義律聲稱：

「無論如何，由於我深信急迫需要通過英國法律或中國法律加以控制，所以我最恭敬地把這些意見提交女皇陛下政府仔細考慮。當我通知閣下，在我接奉不同指示之前，我認為我有責任對於按中國法律逮捕和懲罰一名英國臣民（不論他犯有什麼罪）一事抵制到底時，我本人對這個問題的焦急情緒將是更加可以解釋的，最近具有最嚴重性質的犯罪行為每天都很可能發生。（註1）」

解說：
義律於1834年7月15日跟隨律勞卑勳爵（Lord Napier 或 William John Napier，時47歲）抵達中國，在澳門辦公，擔任貿易專員秘書。律勞卑非常好戰，早於1834年已提出佔領香港。律勞卑在同年逝世後，義律獲升任為駐華商務副總監，並隨後經帕麥斯頓提名後在1836年12月，接替羅便臣爵士（Sir George Best Robinson，時42歲）出任英國駐華商務總監（Chief Superintendent of the Trade of British Subjects in China）一職。駐華商務總監一職隸屬於英國外交部，因此總監須依從外務部的政策，權力十分有限。大抵而言，英國在1830年代主要由英國自由黨執政，鼓吹自由貿易，因此總監的主要任務是維護英商的利益，並尋求與清廷進行平等貿易。義律擔任駐華商務總監一職後，繼承了律勞卑的政策，要求中國開放門戶。而由於義律須要維護英商利益，更運用權力協助煙販走私鴉片，間接也使鴉片在1834年後的輸入量持續急升。義律對清廷態度十分強硬，不肯輕易妥協，最終促成了第一次鴉片戰爭的爆發，中國的貿易門戶亦從此被強行打開。
此信寫於林維喜命案發生前的半年，反映當時中英兩國因為英商走私鴉片的問題，致使關係日益緊張，也為挑戰中國的法律和司法自主權埋下了伏線。

帕麥斯頓（巴麥尊）於5月13日收到此信。

帕麥斯頓是英格蘭第二帝國時期最著名的帝國主義者，他的一句名言「沒有永遠的朋友，僅有永遠的利益」（We have no eternal allies, and we have no perpetual enemies. Our interests are eternal and perpetual, and those interests it is our duty to follow.）成為了英國外交的立國之本。英國歷史學家法蘭克•韋爾許（Frank Welsh，1931-）對他有如下評價：「英國對華態度除受到各種不同觀點的影響外，有一個人對英國的對華政策施加了最重大的影響。在長達三十五年的時間裏，固執己見、敢於冒險、極為保守的自由黨人巴麥尊勛爵亨利·坦普爾，一直支配着英國外交政策。巴麥尊1807年以托利黨人身份直接從劍橋當上了海軍大臣，首次掌握實權是1830年出任格雷勛爵輝格黨政府外交大臣。即便巴麥尊不是一個能夠呼風喚雨的政治家，他任職時間之長，也足以使其擁有巨大的影響力。1830到1865年正是英國作為世界強國的巔峯時期，在這段時期，除了極少數年份外，巴麥尊始終在外交大臣、內政大臣、首相等英國政府的最高職位中佔有一席之地。（註2）」

註1：《義律海軍上校致巴麥尊子爵函》，1839年1月2日。胡濱譯，《英國檔案有關鴉片戰爭資料選譯》(上冊)(北京：中華書局，1993)，頁352。

註2：法蘭克．韋爾許（Frank Welsh）著，王皖強、黃亞紅譯：《香港史：從鴉片戰爭到殖民終結》（香港：商務印書館，2015年），〈第二章：兩個王朝 – 東印度公司的崛起〉。

#知史討論 | 「沒有永遠的朋友，僅有永遠的利益」。

細品中華民族的許多優良品質，例如「溫良恭儉讓、仁義禮智信」等，朋友與利益並不相衝突。若上升到全人類層面，同體共生、和諧並存的理念，更值得三思。

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