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【拜登罕見公佈國安指南 中國是「最大地緣政治挑戰」】

▫️報導全文: https://www.rfa.org/mandarin/yataibaodao/junshiwaijiao/jt-03042021103050.html


▪️官方文件定中國為「威脅」 、「競爭對手 」

上任不滿兩個月，美國國安團隊正在對外釋放信息——外交政策的核心議題是中國。

白宮國安會3月3日下午罕見地公佈拜登政府的《過渡國家安全戰略指南》（Interim National Security Strategic Guidance，下稱「指南」）。這份24頁的「指南」分為兩大部分，第一部份分析美國當前面臨的威脅，第二部份則進一步說明如何應對。

「指南」中提到最多的國家就是中國，共15次，遠高於俄羅斯的5次、伊朗 4 次、朝鮮2次。

「指南」把中國視為「新威脅」，並寫道，「我們必須應對一個現實，那就是在世界各國的權力分配格局中，中國正迅速變得更加獨斷。它(中國)是有可能將其經濟、外交、軍事和技術力量相結合，對穩定而開放的國際體系提出持續挑戰的唯一競爭對手。」

美國國務卿布林肯（Antony Blinken）在當日稍早發表上任後首場外交政策演說時，也與白宮的「指南」相互呼應，他說，「我們將處理21世紀最大的地緣政治挑戰，即美國與中國的關係。」

布林肯列出外交八大優先工作事項，包含對抗新冠疫情、改善經濟、重建民主、改革移民制度、重振與盟友關係、氣候變遷議題、確保美國科技領導地位、以及對抗中國。中國是唯一被他列入優先工作事項的國家。

中國外交部發言人汪文斌4日在例行記者會上被問到布林肯的說法時，回應稱「對話總比對立好，合作總比對抗強」。他語氣放軟，稱期待「按照兩國元首通話精神，聚焦合作，管控分歧，推動中美關係重回正軌」。但同時重申「中方在涉疆、涉港、經貿問題上的立場是一貫的、明確的。」


▪️拜登抗中三方向 川規拜隨但有調整

在如何應對中國挑戰上，「指南」提供了三大方向。首先是強化自身優勢，「美國要戰勝更加獨斷和專制的中國，最有效的長遠方法在於投資於我們的人民、經濟和民主。並通過恢復美國的信譽和全球領導地位，確保是美國而不是中國來設定國際議程。」

第二是在面臨美國利益或價值觀遭中國威脅時做出應對。「指南」在此提到中國不公平及非法的貿易、網路竊盜行為、確保供應鏈安全、航行及飛行權以及對台灣等民主盟友的支持，還強調將在香港、新疆、西藏議題上與盟國一起捍衛民主與人權。

最後則是在特定議題上與中國務實合作，減少誤判風險。「指南」點明瞭氣候變遷、全球公衛及軍備控制防止核擴散等是可以與中國合作的領域。

前美國國防部部長室策略師及中情局分析師、現任職於美國智庫大西洋理事會(Atlantic Council)的科馬特（Matthew Kroenig）告訴本台，將中國定義為「威脅」與「競爭對手」，是拜登政府對川普時期中國政策的延續；不過，在應對中國的方式上卻做了調整。

「儘管拜登政府也將中國視為戰略競爭對手，但它並沒有像前任政府那樣以零和的方式看待中國，而是強調了潛在的合作渠道。」華盛頓智庫「2049計劃研究所」（Project 2049 Institute）客座研究員莊宛樺（Jessica Drun）告訴記者，拜登政府更加重視美國在世界舞台的領導力，這與川普的「美國優先」有明顯不同。

美國智庫卡托研究所（Cato Institute）國防研究主任的郭瑞安（Eric Gomez）則說，他認為拜登政府提出這種既要把中國視為競爭對手、又要合作的想法聽起來很理想，「實踐上將非常困難。」

「我會很好奇觀察具體怎麽運作。過去確實也有前例，美國能在冷戰中與蘇聯在核軍備控制等問題上進行了一定的合作。」

▪️罕見公佈國安指南 目的為何?

美國總統上任後通常有幾份重要的國安戰略文件發佈，為新政府的國安外交政策確立方向。最受矚目的是在上任約一年內公佈的《國家安全戰略書》。特朗普時代在2017年12月發佈，緊接在2018年1月公佈《國防戰略報告》、2018年2月發佈《核態勢評估報告》(Nuclear Posture Review)等。

科馬特說，在上任不滿兩個月即公佈《過渡國家安全戰略指南》是非常罕見的作法。「據我們所知，奧巴馬時期2009年春季曾有過國家戰略指南，但並未對外公佈。拜登公佈指南是試圖給美國政府相關部門傳達信息，哪些是總統的優先要務，而非等待一整年才看到正式的白宮國家安全戰略。」

「拜登政府急於打破特朗普時期的一些做法。」郭瑞安（Eric Gomez）分析，這份「指南」的公諸於世，還在於拜登政府想要避免2017年川普政權過渡時期，外界對於政府政策不明的猜測階段。

▫️ 白宮《過渡國家安全戰略指南》

https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf

【白宮及國務院重大國安政策宣告：八大政策目標出爐】​
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隨著近期參議院的人事案持續進行，拜登團隊成員陸續就位，儘管政策的細節仍在進行內部討論，但我們已可以見到整個外交政策的雛形，尤其是美國時間3月3日由白宮發布的《臨時國安戰略指南》（Interim Strategic Guidance），以及同日由布林肯所進行的外交政策演說。​
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🌐 白宮發布網址：https://reurl.cc/5ovLzv​
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在這份報告中有幾個重點。​
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▍第一：終結美國無盡之戰，重新部署軍力。​
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長久以來美國國內對於是否要加入海外戰爭的問題爭吵不休，且國內不時會有反對美國介入他國戰爭的孤立主義心態，例如第二次世界大戰時的美國。直至今天，這樣的問題仍在。不過這份報告指出，將避免投入不必要的金錢和生命在一些永無止盡的戰爭中。拜登政府表示將結束美國在阿富汗的戰爭，但同時也會確保阿富汗不會成為恐怖主義的天堂。至於美國的軍隊是否將撤離海外？答案是否定的。報告表示將在「印太地區」和「歐洲」部署最強健的軍隊，以威嚇對手和維護利益。也就是說，美國正在調整全球的軍力部署狀況，在這兩個地區加強佈署，很顯然就是針對中國和俄國而來。​
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▍第二：美國與伊朗和北韓的「新」關係。 ​
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有別於川普時期與伊朗劍拔弩張的關係，以及在2019年《印太戰略報告》中將北韓列為「流氓國家」，這份報告僅將這兩個國家以中性的區域行為者（regional actors）稱之，且多以「區域」描述他們的威脅範圍。面對伊朗，原因可能在於拜登政府有意透過外交手段，甚至是改善與伊朗的關係以達成伊朗核協議的問題。至於北韓在報告的篇幅甚少，或許目前還不是最大的威脅（而是中國），因此僅稱將與南韓和日本肩並肩處理北韓日益增長的核武和飛彈威脅。 ​
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補充１：上週，拜登政府下令空襲敘利亞，引發熱議。拜登政府對外表示空襲的目的是要打擊伊朗所支持的民兵，所以一方面使用了外交手段，一方面也使用了空襲。不過仍有不少國會議員表示，此事應該要多跟國會討論。​
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補充２：有觀察指出（https://reurl.cc/4yrDOD） ，日本和南韓的關係持續惡化，這會對美國的亞洲政策帶來不小的挑戰。​
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▍第三：不意外的，報告的重點國家為中國。 ​
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中國在這份報告被提及的次數最多，且為俄羅斯的三倍，這與我們之前介紹的、由許多現任拜登政府成員在擔任官職前共同作成的報告《Linking Values and Strategy: How Democracy Can Offset Autocracies Advances》有一樣的傾向（該報告由智庫「德國馬歇爾基金會」出版。請見這篇文章的介紹：https://reurl.cc/nnNbMD） ，也就是長期以來將俄羅斯視為主要威脅的焦點已轉移到中國身上。​
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不過，更重要的應該在於拜登政府如何看待中國。就這點而言，儘管有提及俄羅斯和其他未指名的威權國家，這份報告清楚指出上述國家皆有「國家主義高漲」和「民主衰退」的問題，隱然透露美國已意識到中國近年不斷對內操弄愛國意識可能產生的問題，如中國的戰狼外交，而這樣的問題已超越國內政策的範疇而可能對國外甚至是影響世界的民主。​
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此外，這個報告明確表示與中國的關係為「戰略競爭」（strategic competition），而雙方在特定的領域仍有合作空間（例如氣候變遷、全球衛生、軍武控管、核不擴散），但美國清楚表示這些合作應符合美國利益。一直以來，美國政府不斷強調民主和人權價值為其利益所在，報告沒有明講，卻巧妙的將台灣、香港和新疆的問題緊列於說明與中國的合作之前，頗耐人尋味。​
​
另外，這個報告不諱言地多次將中國稱為威權國家。也許中國為威權國家已為常識不足為奇，尤其在民主和政體評分的報告下更成為客觀的事實，不過特別之處在於「威權國家」在這份報告的語境之下成了拜登政府聯合盟友和夥伴所面對的挑戰。這份報告呼應了德國馬歇爾基金會的報告，指出威權主義正在全球前進，因此美國必須與其他國家對抗網路攻擊、假消息、數位威權主義、基礎建設和能源脅迫等等。這些看似是針對特定議題擬定的行動方案，但因為在整份報告明確地將中國及俄羅斯列為威權國家以及對民主國家的挑戰，所以這些方案的針對對象也是非常地明顯。 ​最後重要的是，報告更提到將確保美國而不是「中國」設定國際議程，美國將，美國將與其他國家重塑新的全球規範以促進和反映美國的利益和價值。
​ ​
▍第四：美國重視且將支持台灣。 ​
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報告明確表示（頁21）：「我們將會根據美國長期的承諾，繼續支持一個重要的民主和關鍵的經濟和安全夥伴：台灣。」（We will support Taiwan, a leading democracy and a critical economic and security partner, in line with longstanding American commitments.）​
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從這段話可看出，美國對台灣民主、經濟和安全地位的重視。不過值得注意的是，報告將台灣定位為夥伴（partner），而非與澳洲、日本、南韓等國家並列為更有戰略意涵的盟友（alliance），且並未明確指出這些承諾有哪些。正如我們友站 Taiwan Policy Initiative 台灣政策研究小組 所推論的，美國對台灣的態度仍然是所謂的「戰略模糊」政策（美國暫時不會明確講說在中共侵略的時候，一定會出兵協防台灣。不過，美國仍會持續表達會幫助台灣加強防衛能力。參考文章請參閱留言區），但這個模糊是一個程度的問題，到底會怎麼變化，未來仍須觀察。 ​
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不過，更多的細節可能在於這段話之前的鋪陳：「我們將在國際法之下捍衛自由航行和飛行的權利；我們將透過外交和軍事方式防衛盟友；我們將支持中國的『鄰居』和貿易夥伴，保護他們的權利，做出免於受脅迫的獨立的政治決定；我們將促進以在地方式為主的手段，來應付地方層級事務的操弄與滲透。」 很顯然地，這段一整串都在講中國如何對民主政治造成威脅，以及美國要做的事情，後面接的是要幫助「中國的鄰居」，還明確指出要支持台灣。​
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面對這些中國帶來的威脅，一直有惡鄰居在旁的台灣可能是了解最深的吧！​
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▍同場加映​
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在這份臨時戰略方針發布之前，國務卿布林肯於3月3日早上發表公開談話，闡述這份方針的外交政策部份。​
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這場演講的標題為：為美國人民制定的外交政策（A Foreign Policy for the American People）​
https://reurl.cc/bzVjZr。​
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布林肯提出了八項外交政策優先目標：​
1、控制並消滅Covid肺炎疫情，加強全球公共衛生​
2、復甦經濟成長，建立穩定的全球經濟​
3、振興民主制度，防禦威權擴散​
4、建立人道地移民政策​
5、加強與盟友及夥伴間關係​
6、應對氣候變遷，推動綠能革命​
7、保持美國在科技上的領導地位​
8、應對中國挑戰​
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他說：「中國是世界上唯一在經濟、外交、軍事和科技方面都具有能力，嚴重地挑戰國際體系之穩定與開放的國家。中國挑戰了我們所希望見到的理想世界運行方式相關的所有規則、價值和關係。」也就是說，目前美國認為中國是最首要且最重大的挑戰。​
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小結：
先前有不少人擔心民主黨對中國的態度太過軟弱，或者擔心會有「熊貓派」人士掌權（包括我們在內也表達過類似的擔心），認為要重回與中國交往的政策。目前看起來，中共可能真的要開始擔心一個以全球領導者自居的美國，如何帶領民主國家們一同面對獨裁者的挑戰。​

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