#為什麼以前沒淹水的地方都淹了
#3Q給你最完整的歷史與政策解析
文：3Q 陳柏惟
最近，大家很關心我下一步怎麼走，但不管怎麼走，高雄都會是我的故鄉。這兩週空餘的時間，我還是跟好過日的團隊一起繼續研究各種高雄市政問題，今天就先和大家一起談談719水災中，市長認為不重要，市民卻很關心的問題：到底為什麼像是高醫一帶，以前沒淹的地方這次也淹了？
這次的暴雨後，雖然災情遍佈全市283處，但其中從東三民到鳳山地區的災情相對集中，水勢還超過往年規模相似或更大的降雨。要了解淹水的成因，我還是老話一句，就得從「了解歷史」開始，才能知道為何城市的某些地方會淹？
以下的懶人包，分成幾個部分
#都市化以前
我台灣國南部平原地區，聚落型態以集村為主，村莊外是大片農田。三民區過去也是如此，這裡位在鳳山新舊城間，沒有太大的聚落，農田主要由曹公圳灌溉系統調節。在渠道與河川間，有許多大小埤塘，擔任調節水利的作用。
豐水期，這些埤塘可以儲水、蓄洪，就算大水，水也會先淹沒埤塘和田園，才會淹到聚落。而枯水期就可以當作蓄水池來提供農作用水。
#都市化前期
在日治時期，隨著高雄快速發展，高雄市區經過三次通盤計劃檢討，成為全台第二，規劃規模不亞於台北的大城市。在1936年間的規劃中，市區街道北緣只到愛河，也就是後驛一帶，之外都還沒納入都市計畫。
日本戰敗時，這個都市計畫實際的興築並未完成，一直到1970年代王玉雲時代，才把計畫中的公園、道路全都蓋完，在戰後到1982之間，都缺乏都市計畫的通盤檢討，也沒有國土規畫概念，整個城市發展出了日本人規劃範圍就亂了分寸。
在都市計畫區內，伴隨著棋盤狀道路，規劃有完善排水系統，水溝注入大排，再注入愛河或高雄港。整體來說南高雄排水系統完善，較不容易淹水。然而，在規劃區外，排水仍然依賴舊渠道，兩種系統的銜接就成了問題。
#都市化失控
1980年代，三民區還留有許多埤塘和田地，然而就是在此時，隨著都市擴張和土地炒作，以及公共設施的需要，窪地、埤塘被填平。水泥化的結果，逕流無處可去，每次的洪水就會縮短，而淹水狀況日益嚴重。
以這次淹大水的寶珠溝沿線為例，本來在科工館後方，有個叫做寶珠埤的狹長埤塘，但被填平為道路與其他用途後，寶珠溝變成部分加蓋的狹窄水道，而上游和鳳山一帶相連的灌溉渠道也陸續縮減，卻沒有足夠的雨水下水道替代。排水功能大幅降低，讓寶珠溝沿線變成易淹水地區。
#彌補的低衝擊開發政策
2005年謝長廷市長任內，為了因應氣候變遷，極端降雨越來越多，而城市排水系統設計根本不夠因應，因而開始引入「海綿城市」或說「低衝擊開發」的諸多概念，其中的代表就是滯洪池。
第一座滯洪池位於本和里，這裡其實就是以前的本館埤遺址，在本館埤被消滅後，本和里就變成逢雨必淹的災區。滯洪池的興建，其實就只是回復部分埤塘的滯洪、蓄洪能力而已！
本和里滯洪池的成功，也讓後續十多座滯洪池，以及附帶滯洪功能的許多濕地、河道改良建設陸續推動，而這些水利設施，其實很多就位在以前埤塘的位置。
這樣的概念，其實就是盡可能利用與自然構造相似的設計設施，透過滲透、貯留及蒸發等功用，減少暴雨逕流量，減輕雨水下水道排水負荷，進行雨水管理，有效解決都市排水問題。
#為何這次淹水這麼嚴重？
為什麼建立了滯洪池後，仍然還會淹水呢？
其實，這次災情及中的寶珠溝地區，就是滯洪池未完成，而原有水利措施又出問題的地區。
本來，接近舊有寶珠埤的地區，陳菊市長規劃了十全滯洪公園，滯洪池和停車場地下室，可以容納6萬噸洪水，原本去年底就要完工，工程雖有延遲，但去年底基本結構已經接近完成，然而，政黨輪替後，工程更加拖延，且就算已經接近完工，市府面臨颱風警報卻不做準備，在719時，已經可使用的水門居然不開，讓滯洪池失去作用！
再加上寶珠溝下游堤防工程同樣拖延，只用沙包暫時阻擋，被719大雨後的洪峰沖垮，就造成了河畔甚至高醫．十全路一帶先前未見的大淹水！
其他如鐵路地下化工程後，土方回填卻沒有施作臨時排水措施，都會讓排水更加不易。這些工程控管不良，臨時應變不足的問題，市府絕對難辭其咎！
#該怎麼做？
若要解決問題，必須有全面性的低衝擊開發思維，例如美國低衝擊開發手冊中，就納入生態滯留單元(Bioretention Cell)、 雨水花園(Rain Garden)、 樹箱過濾設施(Tree Box Filters)、 植生濾槽(Biofilter)、 植生溝(Grass Swales)、 綠屋頂(Green Roof)、透水舖面(Permeable Pavements)、雨水桶(Rain Barrels)或滯洪池等概念，達成立體全面吸水，減少逕流的目標，絕非是單一方式可及！但現有的草包市府，顯然缺乏通盤的思考遠見，只會作秀，把例行挖水溝當政績，卻忽略整體排水蓄洪系統的作用。
我們必須知道，面對極端氣候，須以「不怕水淹，減少損失」的想法，代替「絕不淹水」的空頭支票。負責任的政治人物，需要了解歷史、盤點資源、設定目標，才能帶給市民良好的城市治理。
這，才應該是政治人物的良心。
韓國瑜沒有，但我和我的團隊，會一起用心來打拼！
也邀請各位8月10號，和3Q一起來，了解我們的下一步！
都市化失控 在 [轉載] 都市發展與都市更新- 看板Urban_Plan - 批踢踢實業坊 的推薦與評價
回顧一篇舊文章，再看看現在的蔡政務委員(推動都市更新)跟以前的蔡召集人想法
有什麼不同，是不是當了大官，國有土地做都市更新就要開始配合建商炒作蓋豪宅旅館
還要拿出國有土地來作基金借給(鼎興營區、中山女高對面)建商滾動"投資"房地產
https://old.npf.org.tw/PUBLICATION/SD/090/SD-R-090-015.htm
永續(研)090-015號
中華民國九十年六月二十日
June 20,2001
都市發展與都市更新
永續發展組召集人 蔡勳雄、政策委員 張隆盛
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特約研究員 丁致成、研究助理 廖美莉
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壹、前言
都市更新為台灣未來都市發展重要的方向。在歐美日本等先進國家，隨著都市發展逐漸停
滯，在七○年代以後的都市政策，均由過去的擴張主義轉而回到市中心，以都市更新為最
重要的大趨勢。我國在經歷了四十年高度經濟成長與都市發展之後，也已經到達此一瓶頸
。因此未來都市的發展將不再追求量的增加，而是以追求現有都市品質的提昇為目標。
貳、都市發展的主要問題
一、都市成長失控，郊區開發導致市中心衰頹：
都市成長失控，都市計畫不斷向外擴張卻低於實際需求，因無法掌握都市成長，公共設施
興闢往往不敷使用。
新市鎮與新社區的開發造成郊區化的現象，導致社會成本增加，包括交通建設、社區公共
設施成本、通勤時間成本，以及造成環境生態及水土保持的衝擊等。而政府擬釋出農地的
政策，意謂著現有都市土地之供給將大符增加，從永續發展的觀點來看恐怕遠超過需要，
而有危害整體都市發展之虞。
其他如郊區的工商綜合區或購物中心開發亦會造成市中心商業的萎縮。郊區大型購物中心
將在未來五年內大量出現，特別是經濟部所推動之工商綜合區開發，造成都會郊區之零售
業與中心都市，或鄰近城市間零售業的競爭。
至 87年止，全國申請設置的工商綜合區共有52處，大多位於都會區外圍或是非都市土地
，總計申請之面積高達488公頃。而經濟部第一期預計核准開發之總面積高達800公頃。此
一量體相較於全國現有7100公頃的商業區而言相當龐大，將嚴重衝擊都市地區現有的商業
發展。以桃園縣為例就有10處申請，總計約有 80公頃，而目前桃園縣總商業區面積僅550
公頃。
美國在1950-70年代就是因為大量郊區大型購物中心興起，引發市中心的蕭條而造成都市
的危機。
二、市中心地區公有地閒置影響都市發展
市中心地區大面積公有土地低度利用，造成都市機能不彰，妨礙都市發展，浪費珍貴之土
地資源。其實只要市中心公有地能夠積極運用，就可以代替郊區大量的新社區開發。
以台北市為例，市中心區大片低矮窳陋房舍，大多為公有地。即使車站周邊最高價值的土
地，也缺乏積極之運用計畫。台北信義計畫副都心半數以上空置之商業區土地，大多為台
北市政府及軍方所有，因長期閒置，阻礙了該地區發展民間投資之意願。
以往台灣公有土地之開發利用，所面臨之主要困難除了觀念上的問題外，最主要是法令與
公地管理機關之組織形態問題。在觀念上，不少公地管理機關基於本位主義，往往不願配
合全面性的都市發展，甚至視同私有土地斤斤計較財產收益。
而現行法令對於公有地之處分也較為保守，例如國有土地若作為非公用就必須繳回給國產
局，造成管理機關即使該土地低度利用，仍不願謀求積極利用。而其他地方政府所有土地
之處分，則因土地法之規定，應經地方議會同意才得以處分，造成處分運用之困難。
在公地管理機關方面，由於組織體系往往缺乏專業人士，造成土地運用缺乏效率。這種種
制度性的障礙，往往使得公地積極運用無法實現。
三、都市社區住宅品質低落，權屬複雜，違佔建問題嚴重
老舊社區大多興建於三、四十年前，當時的社會經濟條件較差，因此社區住宅品質較差，
居住面積過於狹小。時至今日雖然經濟條件已經逐漸提昇，但因為複雜的產權關係而不易
改建。建商在面對眾多地主時，也因為非常困難整合，而降低了投資意願。
產權複雜的問題包括：祭祀公業土地問題、土地過度細分問題、地界畸零不整、不在地主
、未登錄土地、公私有土地夾雜、惡意勒索、祖先遺產未辦繼承問題及佔用他人土地之違
佔建戶問題等。其中最為困難面對的就是惡意勒索及違章佔建戶問題，此為台灣都市中特
有之現象。
四、都市缺乏歷史及文化特色
由於過去快速的都市化，各個城市的發展在快速開發之下殊少展現特色，每每形成「複製
城市」的感知。甚至許多深具歷史文化的小鎮、聚落也都被都市計畫破壞無遺。台灣過去
都市發展的經驗，以拆除老屋蓋新屋為其主要方向，而忽略了對於歷史記憶的保存，這使
得台灣都市的現代化過程失去其特色。
大量城鄉移民的結果使得社區意識解體，大都市中形成的新社區卻又無法形成共同感，塑
造屬於自己的生活環境。
五、公設數量不足，財源不足
公共設施及公共服務受限於地方財源不足，供給量不足服務品質不佳，都市服務供需失調
。
以台北市的公園綠地開闢為例，雖然都市計畫已劃設大量用地，但開闢費用估計需2000億
以上，以現有每年的開闢經費來推算，恐怕需要數十年才能完成開闢工作。
未來自進行更新時若無法有效增加公共設施，並為政府找到充足的財源，將使得都市更新
失去改善舊市區之原意。
六、市區公共空間品質低落
市區內人車爭道，交通混亂，停車空間不足，人行活動毫無尊嚴可言，徨論無障礙空間之
實現。無論是人行道、廣場、街道、公園、公共運輸系統等都有必要大力的提昇。
目前的台灣社會是有史以來最富裕的階段，然而我們都市的公共空間品質卻是相當低落的
，和我們個人家中的空間品質相較實不相襯。似乎開發越多，都市環境品質就越惡劣。目
前法令雖然都有開放空間的獎勵，但是往往被誤用為提供私用庭園。
七、缺乏都市防災系統
台灣都市潛在的災害包括地震、颱風、水災、火災、山崩地滑等。防火方面來看：老舊市
區缺乏完善規劃，大多為非防火構造建築、缺乏防火間隔、逃生通路狹窄或遭違章佔據。
對地震而言：缺乏臨時疏散安置的廣場與開放空間，早期建物之結構安全亦堪慮。對於水
災而言，老市區的排水溝僅能容納五年以下暴雨量，排水能力不足。密集都會區更有不少
老社區建在危險的山坡地。這些危險的災害在早期開發的老市區均缺乏完善的都市防災系
統，造成市民財產損失潛在風險大。
八、缺乏公私部門合作更新機制
都市更新牽涉複雜的公私有土地取得、拆遷處理、投資談判、都市計畫變更與融資問題。
無論政府或民間企業單方面都無可能獨力完成。
但目前台灣的政府與民間企業缺乏互信之基礎，也缺乏完整的遊戲規則與機制，使得公私
合作困難。例如政府對於應辦事項缺乏明確的承諾，政府首長不願承擔責任，民間投資者
也常抱怨政府缺乏效率及單一窗口。公務人員擔心讓投資人有利可圖則觸犯刑法圖利他人
罪，或遭致官商勾結的批評。這使得公私合作幾乎毫無可能。
參、推動都市更新政策建議
一、都市成長管理，停止郊區開發
於人口總量零成長目標，運用都市成長管理執行市政，實施容積率，推動建築容積總量管
制，並停止郊區開發。
全台灣在未來五十年內人口之成長將非常有限。根據行政院經建會的預估，台灣的人口將
在民國127年左右達到2568萬人而不再增加(甚至會逐漸減少) 。
目前全台灣的都市計畫面積為458,558公頃，占全國總面積之12.3%，都市計畫區內人口密
度高達每平方公里3,786人。現有都市計畫預計可容納的人口數總計為2400萬人，但目使
用率僅達70%。預計在民國125年，若都市人口佔總人口數80%時，都市地區所需容納的人
口數僅為2080萬人。因此目前都市供給的土地足以容納目前台灣全部的人口，亦可滿足未
來都市人口的充足需求。
類似擴大都市土地開發的非都市土地山坡地開發、海埔新生地開發、填海造陸計畫、農地
變更建地、大型工業區開發、新市鎮、新社區開發等均應全面停止。
"停止了那趙大雄要吃什麼，吃小叮噹嗎？"
二、公有地扮演市中心發展觸媒角色
市中心公有土地應扮演帶動都市更新之觸媒(catalyst)角色，公有地之利用應以追求最大
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社會效益為目的，而不應以追求最大財務收入為目的。公有地亦應以公部門永久持有為原
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則，保有永續發展回收調整之可能性。
"台灣華爾街、四大金鑽、國際級飯店旅館，果然是具有最大的社會效益啊！"
民國78年全國土地會議對於國有土地建議不宜標售，此一方向相當正確不應改變。因為標
售公地雖然暫時可充裕公庫，但是卻使該土地再也無法發揮其政策性與促進公益之角色，
也就是無法達成前述作為都市發展觸媒的角色。再者，單純公有土地標售往往帶動臨近地
價的飆漲，並無正面的助益。先進國家對於公有土地之處分，往往帶有公益性的條件，或
保留有回收之可能性。
"昨天板橋又標掉一坪150萬了"
三、獎勵民間投資推動社區更新
強調以獎勵民間投資等方式藉重民間資源與活力投資社區更新。現有的都市更新條例已經
有完整的體制可以促使社區整合地權，並給予開發商容積獎勵、稅賦減免等相關誘因。
目前台灣大多數舊市區的住宅社區大都窳陋破舊不堪，住宅品質及公共設施品質低落，一
般住戶均有高度之意願進行更新。但過去往往因為土地產權複雜，公私有土地夾雜，造成
更新困難，開發商投入之意願亦低落。與其鼓勵舊市區居民遷居偏遠的新市區或郊區，不
如鼓勵其進行原地改建。
"騙誰啊，唸唸書好不好，都市更新歷史證明一件事，凡是市中心老舊地區重建最後居民
幾乎都是滾蛋的下場，因為他們沒錢"
四、歷史保存及凝具社區共識建立特色
發掘並培植地方特色，透過民眾參與，及歷史文化、建物、空間、技藝、產業之保存，凝
具強化城市生活共同體的價值。並且強化社區總體營造與城鄉新風貌之政策。
城市的發展是一長時間的歷史過程，其中許多有價值的空間形式應受到尊重，以增加城市
生活的多樣性與吸引力。都市計畫道路劃設應注意對於具有特色的老街、聚落、建築物加
以保存。
因此當我們強調都市發展的趨勢應朝向市中心更新以取代擴張主義時，也應同時注意對原
先都市紋理的尊重。必竟一個都市如果一直處於拆除重建、使用強度不斷增加的循環之中
，也是一場惡夢。
"都市更新蓋了一間又一間的豪宅，果然是有歷史特色啊"
五、配合大眾運輸系統提供公共空間
透過大眾運輸場站周邊都市更新計畫之實施，加強建立都市大眾運輸系統與重要商圈人行
綠帶系統及行人徒步空間，人車動線分離，有限度提供外圍停車場。過度提供停車場則會
吸引更大量的車流最終將使交通系統癱渙。
公共空間品質的提昇不只是政府的責任，也是私部門開發者之責任。。對於開放空間的獎
勵，應該是提供離街的人行通道、室內公共廣場、第二層的人行通道等。在鄰近大眾運輸
系統站體附近，尤其需要有良好的公共活動空間連繫，以鼓勵民眾使用大眾運輸系統。政
府應有整體系統性的規劃，由私人提供並負責維護管理。
國外這方面的成功案例相當多，從十八世紀歐洲各國出現的商店街拱廊(arcade)、日本東
京惠比壽花園廣場的電動步道通廊、橫濱MM21的Queen軸、香港中環到上環的高架人行道
、紐約市IBM大樓的室內廣場、金融中心的Winter Garden、舊金山的Embarcadero Center
等等，都值得我們借鏡。
六、建立都市防災體系
建立都市地區全面性防災體系，包括防災救災通道、共同管溝、避難公園廣場、緊急飲水
儲備、防洪設施等，並建全緊急救護體系，避免大地震、大火災、大水災等對都市市民生
命造成嚴重威脅。都市更新是建立都市防災系統之最佳機會，應利用都市更新計畫實施的
機會提供各項都市防災設施。
七、建立自主性之更新計畫財源
目前之都市更新條例雖然已經對於提高民間投資獲利有容積獎勵、不動產證券化及稅賦減
免的制度，但是對於不動產市場不佳之窳陋市區幫助仍然不大。而地方政府為了吸引投資
人，勢必有配合興修公共設施之需要，但地方政府缺少財源。目前地方大多必須仰賴中央
補助，此一財源並非自償性之財源，缺乏自主性。
為了解決市場條件較差地區之更新誘因及解決地方政府自主性財源之問題，應仿效美國加
州稅金增額融資(Tax Increment Financing, TIF)的制度。地方政府的更新專責機構應有
權在一定時間範圍(一般是二十五至四十五年之間)內運用因更新計畫實施所增加之地方稅
金，並應有權發行免稅債券以募集更新開發基金。更新專責機構獲得因更新所增加之稅金
，可用於償還債券、興修公共設施、提供中低收入住宅、補貼或低利貸款給推動更新事業
之開發商。
"還是拿土地出來作價借錢比較快，增稅，當心烏紗帽不保"
八、建立公私部門合作之機制
地方政府具有公權力，民間企業有經營的能力。都市更新之工作相當困難，公私部門的合
作才能創造市民的最大福利，此一原則在全世界各都市的發展中一再被證明。
"從營建署的輔導會議就知道，建商很有經營"政府公關"的能力，什麼事情都可以抓來橋"
目前全國各地方政府正逐漸開始推動都市更新，然而最迫切需要的則是建立可以推動公私
部門合作之機制。其中包括：都市更新審議委員會、都市更新專責機構及政府專業承辦單
位、詳細實施辦法的建立等。
中央政府應積極推廣輔導地方政府了解都市更新政策推動之重要性，訓練專業公務人員、
建立更新專責機構及民間業者。
"中央政府裡面承辦都市更新政策推動的人，沒有一個跳下來做過都市更新"
其中建立更新專責機構方面最具有政策指標意義，因為大多數地方政府官員缺乏不動產開
發之專業技術，即使有很好的更新政策，也必須有專責機構執行，代表市政府與民間洽談
合作開發事宜。才能減少民間投資人推動更新之障礙。
"中央專責機構是營建署的任務編組都市更新組，好一個專責機構"
肆、都市更新目標及效益
一、增進公共利益
都市更新不只是老屋換新屋，如果只是單棟建築的改建，對都市公共的貢獻不大。都市更
新應以增進公共利益為最終目的。所謂公共利益不只是實質居住環境的改善，也包括公共
服務機能的提昇、就業機會的增加、文化資產的保存與都市弱勢者的照顧、政府財政的維
持等。
只有在提昇公共利益的前題下，給予更新計畫實施者的各項獎勵才有正當性。如果更新計
畫帶給都市的負面衝擊遠大於正面的好處，否則根本不該推動更新。
"所謂的公共利益，其實是政府要的可以吹捧的經濟與政策(治)效益，其它都是諸如老百
姓買不起房子的死活問題都是屁"
二、提昇都市機能
都市機能的提昇也應該是實施都市更新的主要目標。例如捷運系統的引進所帶動的都市機
能調整，衰敗的商業中心重新引入商業活動機能，原本在市郊如今變成市中心的工業區產
業轉型，文化設施的引入，市區人行系統的建立、停車等公共設施的引入等等。
唯有透過整體都市更新的手段，老舊市區機能的衰頹才有機會重尋生機，否則老舊市區必
然無法與新市區相競爭。而都市機能的提昇才能使更多的市民受益，符合公共利益的原則
。
三、改善居住環境
居住環境的改善不只是提昇住宅單元的面積，還要提昇整體品質並針對不同住宅需求的滿
足。
所謂品質則包括防災、建築美觀、環境衛生、綠地與開放空間、學校等社區公共設施提供
。住宅需求的滿足則應提供一定數量的中低收入住宅、單親家庭及老人住宅，確保弱勢族
群在更新過程中不被犧牲。
"有人看過現在在鼓吹都市更新做中低收入住宅、單親家庭及老人住宅的嗎？都是要豪宅"
四、增加就業機會
都市更新如果只解決了實質環境的問題，而沒有從根本解決產業與就業的問題，則受益者
畢竟只是少數的地主。增加就業機會才能確保都市機能提昇、都市經濟維持活絡、都市財
政健全、居住者有保障，進而使都市充滿活力。創造就業機會才是讓都市更新廣泛符合公
共利益的基本條件。
"都市更新都推動10年了，除了肥了少數地主跟建商，真的從來也沒有改善什麼就業機會"
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在各種人類愛之中，
愛情的短命是惡命昭彰的。
但，它偏偏喜歡做天長地久的諾言。
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